Revisjon av Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk (NKR)

Forskerforbundets innspill til revisjon av NKR

Forskerforbundet takker for muligheten til å komme med synspunkter til revisjonen av NKR. Forskerforbundet er landets største fag- og interesseorganisasjon for kunnskapsarbeidere. Vi organiserer studenter og ansatte i forskning, høyere utdanning og kunnskapsformidling.

Forskerforbundets utgangspunkt er at kvaliteten og tilliten til norsk høyere utdanning må videreføres og ivaretas ved en revisjon av NKR. Høyere utdanning fikk sitt kvalifikasjonsrammeverk i 2009, som følge av Bolognaprosessen, og etableringen av kvalifikasjonsrammeverket for det europeiske høyere utdanningsområdet (QF-EHEA). Et viktig formål var å etablere et informasjonsverktøy som beskriver utdanningssystemets nivåer og grader på en slik måte at det kan benyttes både nasjonalt og internasjonalt, og fungere i forhold til både arbeidsliv og utdanning. Noe senere utviklet Norge det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring (NKR), der nivå 6–8 er i samsvar med deskriptorene for første, andre og tredje syklus i QF-EHEA. 

Tilliten til norsk høyere utdanning bygger blant annet på at akkrediterte studier skal være i samsvar med det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket (Jf. UH-loven § 3-2. Akkreditering som vilkår for å tilby høyere utdanning), og koblet til det europeiske kvalifikasjonsrammeverket (EQF) og QF-EHEA gjennom en grundig henvisningsprosess. UH-sektoren la i den forbindelse ned et stort og omfattende arbeid. 

I 2023 leverte NOKUT en omfattende evaluering av NKR nivå 5-8, på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet. De fant blant annet at institusjonene og fagmiljøene i høyere utdanning i all hovedsak er positive til effektene av NKR, og at NKR over tid er blitt en integrert del av arbeidet med enkeltutdanninger og kvalitetsarbeid.

Forskerforbundet støtter at det nå skal utvikles en yrkesfaglig søyle i NKR på nivå 5–7. I den forbindelse er det naturlig at også dagens NKR nivå 6–8 inngår i en helhetlig vurdering av relasjonen mellom og grensedragning mellom søylen for kvalifikasjoner fra høyere yrkesfaglig utdanning og søylen for kvalifikasjoner fra høyere utdanning. Forskerforbundet vil samtidig uttrykke skepsis til å gjøre store endringer ved dagens nivå 6–8. Det er viktig å stille spørsmål ved merverdien ved en slik endring. I en tid der UH-sektoren opplever stramme budsjetter og krav om sterkere prioritering av oppgaver, mener Forskerforbundet at fokus bør ligge på kjerneoppgavene og ikke på en gjennomgang og justering av alle utdanningsprogrammer grunnet endringer i NKR.

I det følgende vil vi svare på de fire spørsmålene KD har bedt om svar på i forbindelse med revisjonen av NKR.

1. Hvilke utfordringer opplever dere med dagens nivåbeskrivelser i NKR, og hvordan kan disse forbedres i reviderte beskrivelser?  

Som allerede nevnt har NOKUT gjennomført en omfattende evaluering av nivå 5–8 i NKR. I sluttrapporten fra evalueringen skriver NOKUT at NKR har hatt store effekter på utdanningssektoren og legger en klar regulerende ramme for utdanningene. NKR har over tid blitt en integrert del av arbeidet med enkeltutdanninger og kvalitetsarbeid. 

Dette samsvarer med Forskerforbundets hovedinntrykk. NKR og UH-lovens krav om at alle akkrediterte utdanninger skal være i samsvar med NKR, er etter hvert godt innarbeidet i UH-sektoren, og systemet har stått seg bra over tid. Dagens krav i NKR er både mulige å etterleve og for det meste oppleves de som formålstjenlige. Forskerforbundet ser derfor ikke noe behov for en større revisjon av nivå 6–8 i det vi kan omtale som den akademiske søylen.

I KDs oppdragsbrev til HK-dir framkommer det at en revisjon av dagens nivå 6–8 skal: «inkludere læringsutbytte for internasjonalisering, innovasjon og digitalisering, og norsk fagspråk i henhold til Meld. St. 7 (2020–2021), Meld. St. 16 (2020–2021) og Frå ord til handling – Handlingsplan for norsk fagspråk i akademia».

Forskerforbundet er kritiske til å innføre denne formen for faglige innholdskrav til nivåbeskrivelsene/læringsutbyttebeskrivelsene i NKR. Nivåbeskrivelser med faglige innholdskrav, bryter med rammeverkets overordnede natur. Nasjonale kvalifikasjonsrammeverk er overordnede styringsverktøy som uttrykker kunnskap, ferdigheter og kompetanse på de ulike kvalifikasjonsnivåene, uavhengig av ulike fag og utdanningsprogram og innholdsmessig spesialisering.  

I NOKUTs evaluering kommer det fram at «Fleire institusjonar innan høgare utdanning slår fast at dei opplever NKR som nyttig og mindre krevjande enn andre styringsmekanismar, men at summen av styringsmekanismar innskrenkar handlingsrommet. En streng tolkning av rammeverket vil blant annet kunne sette grenser for handlingsrommet for det didaktiske arbeidet».

Dersom NKR nivå 6–8 i større grad enn i dag legger til detaljerte innholdskrav, som internasjonal kompetanse, digitale kunnskaper eller ferdigheter i norsk fagspråk, kan institusjonene oppleve at handlingsrommet innskrenkes ytterligere, og rammeverket kommer i konflikt med institusjonenes autonomi og de vitenskapelige ansattes metodefrihet. Det vil også være en rekke studietilbud som gis i dag på både bachelor, master og phd-nivå, som ikke vil kunne etterleve slike detaljerte krav.

Forskerforbundet mener det bør holdes fast ved nivåbeskrivelser som er utformet slik at de fungerer på tvers av alle ulike fagområder i høyere utdanning. Politiske ambisjoner knyttet til internasjonalisering, digitalisering og norsk fagspråk ivaretas godt gjennom andre styringsverktøy som Erasmus-programmet, internasjonalt forskningssamarbeid, digitaliseringsstrategien og handlingsplanen for norsk fagspråk i akademia.

2. Hvordan bruker ulike fagmiljøer ved utdanningsinstitusjonen nivåbeskrivelsene i NKR når de utvikler læringsutbyttebeskrivelser for konkrete utdanninger? 

Her vil vi igjen vise til NOKUTs grundige evaluering. Institusjonene i høyere utdanning uttrykte der at NKR medvirker positiv til progresjon og gode utdanningsløp. NOKUTs evaluering viser videre at fagmiljøene i begrenset grad bruker nivåbeskrivelsene direkte i utviklingen av læringsutbyttebeskrivelser. I praksis utvikles læringsutbytte ofte med utgangspunkt i faglige tradisjoner, profesjonskrav, nasjonale retningslinjer eller rammeplaner og behov i arbeidslivet.  

Dette samsvarer med Forskerforbundets hovedinntrykk. På programnivå spiller læringsutbyttebeskrivelser en sentral rolle for den faglige diskusjonen og utviklingen av innholdet i utdanningene. Nivåbeskrivelsene i NKR brukes som en referanseramme for å kontrollere at læringsutbyttet ligger på riktig nivå i rammeverket. Vi erfarer også at inndeling av læringsutbyttebeskrivelser i kunnskap, ferdigheter og kompetanse, etter mal fra NKR, er svært vanlig på programnivå. Med det sagt så vil en revisjon og endring av nivåbeskrivelsene medføre mye merarbeid for institusjonene og fagmiljøene for å sikre samsvar mellom NKR og læringsutbyttebeskrivelser på program- og emnenivå.

3. Hva skal til for at nivåbeskrivelsene gjenspeiler arbeidslivets kompetansebehov?

Forskerforbundet er usikre på hva KD legger i dette spørsmålet. Arbeidslivet vil ha behov for kvalifikasjoner på ulikt nivå (4A, 5, 6, 7og 8) og med ulike innretninger; yrkesrettet og praktisk (i den nye søylen 5–7), eller profesjonsrettet og akademisk (i den akademiske søylen 6-8). Nivåene må ha generelle, ikke fagspesifikke, beskrivelser. 

Når det gjelder den akademiske søylen (6–8) vil Forskerforbundet påpeke at norsk høyere utdanning har flere mål og et bredere samfunnsmandat som inkluderer forskning, innovasjon, formidling, og å dekke hele samfunnets, ikke bare arbeidslivets, behov for kunnskap.

Arbeidslivet etterspør sammensatt kompetanse som ikke alltid fanges opp i kompetansebarometre eller kortsiktige analyser. Det kan dreie seg om språkkompetanse, tverrfaglig forståelse, kombinasjoner av bredde- og spisskompetanse og evne til omstilling. Behovene er sammensatte og i kontinuerlig utvikling. I dialogen og samarbeidet med arbeidslivet er det avgjørende at høyere utdanning opprettholder sin særegne rolle som samfunnsinstitusjon, gjennom å skape og tilby samfunnet forskningsbaserte kunnskaper, ferdigheter og holdninger som verken politikere eller arbeidsliv ser et umiddelbart behov for.

UHs overordnede, akademiske mandat gjenspeiles i dag både i nivåbeskrivelsene og læringsutbyttebeskrivelsene. Det er viktig at dette ivaretas ved en eventuell revisjon av nivåbeskrivelsene i den akademiske søylen.

Profesjonsutdanningene har en viktig plass i norsk høyere utdanning. Disse utvikles best med sterk faglig innflytelse fra profesjonsutdannerne i tett samarbeid på tvers av fagmiljøene og i nær dialog med praksisfeltet. Institusjonene har et særlig ansvar for å sette sammen fagmiljø som samlet sett ivaretar krav til både forskning og profesjonsnærhet. Samspillet mellom det forsknings- og erfaringsbaserte kan i større grad enn i dag, gjenspeiles i nivåbeskrivelsene i NKR.

Forskerforbundet mener at politiske målsettinger knyttet til dimensjonering og utforming av opplærings- og studietilbud som svarer til arbeidslivets behov, først og fremst må ligge til andre styringsverktøy enn NKR. 

4. Hvordan kan forskjellene mellom nivåbeskrivelsene i de to søylene uttrykkes på en måte som både ivaretar utdanningenes egenart og sikrer godt samsvar mellom søylene?

Som nevnt innledningsvis støtter Forskerforbundet at det utvikles en yrkesfaglig søyle fra nivå 5–7 som bygger på nivå 4A, som en parallell til søylen for høyere utdanning fra nivå 6–8 som bygger på nivå 4B. 

Den yrkesfaglige søylen beskriver nivåer for sluttkvalifikasjoner fra høyere yrkesfaglig utdanning som er praksisnær og bygger på kunnskap og erfaring fra ett eller flere yrkesfelt.

Den akademiske søylen beskriver sluttkvalifikasjoner fra høyere utdanning, basert på forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid og erfaringskunnskap.

I et helhetlig NKR kan samsvar mellom søylene komme til uttrykk gjennom lik oppbygning, felles struktur og logikk i de to søylene. Begge søylene skal ha nivåbeskrivelser som viser økt spesialisering og progresjon i læringsutbyttebeskrivelsene fra ett nivå til neste. Begge søylene synliggjør utdanningssystemets nivåer og grader på en slik måte at det kan understøtte mobilitet både nasjonalt og internasjonalt, og fungere i forhold til både arbeidsliv og utdanning. Begge søylene skal være i samsvar med det europeiske kvalifikasjonsrammeverket EQF. Samtidig må grenseoppgangen mellom søylene være tydelig. Like nivånummer må ikke tolkes som uttrykk for lik kompetanse. Det må etableres gode samarbeidsarenaer for overgangsordninger som muliggjør videre kvalifisering.  

Egenarten til hhv yrkesfaglig og akademisk søyle kan komme til uttrykk gjennom nivåbeskrivelsene. De vil være basert på ulikt kunnskapsgrunnlag og ulikt formål. Akademisk utdanning ved UH er vitenskapelig, forskingsbasert og analytisk orientert med økende teoretisk abstraksjon og forskningskompetanse. Forskerforbundet mener det bør vurderes å få inn profesjonsutdanningenes forskningsbaserte og erfaringsbaserte særpreg i nivåbeskrivelsene.  

Den yrkesfaglige søylens kunnskapsgrunnlag vil i all hovedsak være erfaringsbasert og gjerne bygge på tett kontakt med arbeidslivet, prosedyrer, standarder og regelverk. Men også omfatte innovasjon og faglig utviklingsarbeid. Nivåbeskrivelsene må synliggjøre økende operativ kompleksitet, systemansvar og faglig ledelse. For at utdanningenes egenart skal ivaretas og gjenspeiles i NKR, vil Forskerforbundet anbefale at den yrkesfaglige søylen ikke direkte adopterer læringsutbyttebeskrivelser fra den akademiske søylen, men utvikler egne selvstendige læringsutbyttebeskrivelser.

Med vennlig hilsen
Forskerforbundet

Steinar A. Sæther
Leder

Birgitte Olafsen
Generalsekretær

Saksbehandler: Åshild Olaussen
+47 924 65 843 | ashild.olaussen@forskerforbundet.no