Bli medlem

Forskerforbundets innspill til gjennomgang av instituttsektoren

Forskerforbundet viser til Kunnskapsdepartementets invitasjon av 5. desember og oversender med dette innspill til gjennomgangen av instituttsektoren.

Forskerforbundet organiserer vitenskapelig og teknisk-administrativt ansatte i alle deler av en mangfoldig og sammensatt sektor. Vi mener det er viktig å synliggjøre sektorens sentrale betydning for kunnskapsproduksjon, omstilling og samfunnsutvikling, og å sikre de ansatte i sektoren gode rammebetingelser for forskning og faglig utvikling. Dette er helt avgjørende for Norge som kunnskapsnasjon.

Innledende kommentar

Forskerforbundet ser positivt på at det gjennomføres en grundig gjennomgang av en sektor som har gjennomgått betydelige endringer i organisering, størrelse og markedstilgang. Samtidig stiller vi spørsmål ved at gjennomgangen i hovedsak avgrenses til å omhandle de instituttene som mottar grunnbevilgning fra Norges forskningsråd. Det er nødvendig å se på hele bredden av instituttsektoren. Gjennomgangen må bygge på at instituttsektoren er svært sammensatt med ulik organisering, størrelse, faglig profil, arbeidsmetodikk og samfunnsoppdrag. Forskerforbundet stiller derfor spørsmål ved om det er ønskelig og mulig å følge opp alle virksomhetene etter én felles modell. Organisering, virkemidler og styring må tilpasses instituttenes ulike roller og samfunnsoppdrag.

Videre må sektoren ses i sammenheng med resten av forskningssystemet. Manglende systemperspektiv var en svakhet ved systemmeldingen. Denne gjennomgangen bør bidra til å rette opp dette, blant annet ved å legge større vekt på samarbeid og arbeidsdeling mellom forskningsutførende sektorer for å sikre effektiv bruk av kompetanse og ressurser.

I gjeldende strategi for instituttsektoren (2020) slås det fast at «instituttsektoren er i en unik posisjon til å bidra til bærekraftig utvikling og omstilling i samfunnet». Videre heter det at regjeringen har høye ambisjoner for sektoren og at Norge trenger en sterk instituttsektor. Utviklingen i sektoren de siste årene står imidlertid i kontrast til disse ambisjonene. Økt konkurranse om eksterne midler og strammere økonomiske rammer har svekket instituttenes evne til å ivareta sitt samfunnsoppdrag. Flere institutter har nylig redusert forskerstaben, ved andre pågår det nå omfattende nedbemanningsprosesser. Eksempler er Havforskningsinstituttet, Folkehelseinstituttet, Norce, NOFIMA og NIBIO.

Disse instituttene representerer spisskompetanse som er avgjørende for nasjonal beredskap og en bærekraftig nærings- og samfunnsutvikling. Når slike fagmiljøer svekkes, utgjør det en risiko for kunnskapsberedskapen. I et velfungerende forskningssystem må instituttsektoren ha rammebetingelser som sikrer langsiktig kompetansebygging, stabile fagmiljøer og høy innovasjonskraft. Dette bør være et overordnet mål for arbeidet med en revidert og helhetlig instituttpolitikk.

Vi vil i det følgende kommentere spørsmålene i høringsbrevet.

Hvilke roller skal forskningsinstituttene ha i forsknings- og innovasjonssystemet og hvilke kunnskapsbehov skal de dekke?

Instituttenes rolle i forskningssystemet

Det er stor variasjon mellom de ulike virksomhetene i instituttsektoren. Blant samfunnsvitenskapelige institutter, som er én av fire konkurransearenaer som Forskningsrådet har etablert for tildeling av grunnfinansiering, finner vi for eksempel både regionalt forankrede og internasjonalt orienterte institutter. Gjennomgangen må ta høyde for at det er avgjørende at instituttsektoren beholder sin heterogenitet, da dette er avgjørende for å kunne møte interessentenes ulike behov .

Forskningsinstituttene har en særlig rolle innen omstilling og mye av næringslivets forskningsaktivitet skjer i samarbeid med forskningsinstituttene. Forskningsrådets evalueringer av forskningsinstituttene (2018)[1], En målrettet og effektiv instituttpolitikk, understreket instituttenes særlige rolle og konkluderte med at oppgavene vanskelig kunne overlates til andre aktører uten å svekke innovasjonssystemets totale evne til å frambringe relevant kompetanse og kunnskap. Evalueringen konkluderte videre med at sektoren var målrettet, men ikke effektiv nok. Sektoren burde bli større og publisere mer. Etter 2018 har vi fått færre og større enheter i sektoren. Det har vært vekst i publisering, men den flater ut i 2022 og fra og med 2023 er det nedgang.[2]

Instituttsektoren er en pådriver for etterspørselsbasert forskning i nært samarbeid med brukere, som skal dekke både kortsiktige og langsiktige forsknings- og kunnskapsbehov. Sektoren har også en særlig rolle når det gjelder å utvikle nye løsninger som raskt kan implementeres og tas i bruk. Forskerforbundet mener disse kjennetegnene ved sektoren bør forsterkes, slik at instituttsektoren best mulig kan utfylle andre forskningsutførende sektorer gjennom tydelig arbeidsdeling og samarbeid, og samtidig videreutvikle sin evne til å møte endringer og bidra til omstilling.

Nærheten til praksisfeltet og tett dialog med oppdragsgivere, kunder og interessenter gjør sektoren godt rustet til å skape synergier mellom grunnforskning og anvendt forskning. Det er viktig å dra å dra nytte av denne type merverdi som  forskningsinstituttene bidrar med i kunnskapssektoren. Sektorens heterogenitet, tilsier at en bør være varsom med forenklede svar på spørsmål som hvilke forskningsoppgaver instituttsektoren bør konsentrere seg om og å avgrense rollen instituttene skal ha i kunnskapssektoren til én felles modell. Det må tas hensyn til instituttene ulike samfunnsoppdrag og kompetanse.

Balanse i forskningssystemet

Selv om alle forskningsutførende sektorer har vokst de siste tiårene, har balansen i forskningssystemet endret seg betydelig. Instituttsektoren har gått fra å være den største sektoren målt i samlede FoU-utgifter på begynnelsen av 1990-tallet til i dag å være den minste. Det er viktig at regjeringen tydeliggjør sin forståelse av særtrekkene de mener de ulike delene av forskningsutførende sektor har og skal ha. Videre må det tas høyde for at endringer ett sted, ikke får utilsiktede konsekvenser et annet. Med økende konkurranse om forskningsoppdrag må forskningsinstituttene sikres en grunnbevilgning og rammevilkår som gjør at de er konkurransedyktige i møte med andre aktører på oppdragsmarkedet.

Instituttenes rolle i nasjonal kunnskapsberedskap

Forskerforbundet mener at gjennomgangen må ta høyde for den rollen forskningsinstituttene skal fylle i framtidens forskningssystem og i den nasjonale kunnskapsberedskapen. I Langtidsplanen for forskning (2023–2032) pekes det på viktigheten av å utnytte det fulle potensialet til forskningsinstituttene for å takle økonomiske og samfunnsmessige utfordringer. Forskningsinstituttene har med sin anvendte og utfordringsdrevne forskning, en særlig rolle innen kunnskapsberedskap. Instituttenes kompetanse innen områder som klima og miljø, transport, matproduksjon, teknologi, folkehelse og internasjonal politikk må styrkes, slik at instituttene har grunnlag for å bygge kunnskap og infrastruktur for framtidige utfordringer. Også anvendt forskning for internasjonal politikk og globale samfunnsinstitusjoner bidrar til Norges totalberedskap og resiliens.

Hvilke rammebetingelser må være på plass for at forskningsinstituttene skal løse oppgavene på best mulig måte?

Styrk grunnbevilgningen

Forskerforbundet mener at styrking av grunnbevilgningen er en forutsetning for at forskningsinstituttene skal kunne løse sine oppgaver på en bærekraftig og langsiktig måte. Instituttsektoren har over tid hatt svak ressursutvikling. For å sikre instituttene nødvendig langsiktighet og mer forutsigbare rammebetingelser, må grunnbevilgningen styrkes. Sektoren har vist seg robust og endringsvillig de siste tiår, men uten tilstrekkelig grunnfinansiering, er ikke sektoren bærekraftig i lengden. Pågående omstillings- og nedbemanningsprosesser er tydelige tegn på dette.

Grunnbevilgningen skal brukes til langsiktig kompetansebygging, ikke til daglig drift og overheadkostnader. Når grunnfinansieringen er for lav, øker kravene til inntjening gjennom oppdragsmarkedet, noe som bidrar til høye timesatser og svekket konkurranseevne, både nasjonalt og internasjonalt. Dette fører til kortere prosjekter som i lengden kan bidra til å redusere kvaliteten. Forskerforbundet får tilbakemeldinger om denne situasjonen fra vidt forskjellige institutter som NIKU, FFI og Norce. At forskningsinstitutter ikke når opp i konkurransen om midler på grunn av redusert relevans og kvalitet er rimelig og tilhører forskningsinstituttenes modus operandi. At de skårer høyt på relevans og kompetanse, men prises ut av markedet, er derimot en situasjon som bør adresseres i gjennomgang av ny strategi. Rammebetingelsene på konkurransearenaene bør ikke undergrave instituttenes langsiktige oppdrag. Instituttsektoren må opptre som uavhengige institutter som ikke kun skal etterkomme krav fra næringslivet og representere næringsinteresser. Interesser knyttet til bærekraft, beredskap og samfunnsbehov kan komme i konflikt med næringsinteresser og da er det viktig at instituttene ikke er for avhengige av rene næringsoppdrag for å sikre drift.

Sammenliknet med europeiske forskningsinstitutter er grunnfinansieringen av norske forskningsinstitutter vesentlig lavere. Norske institutter må sikres rammevilkår på linje med forskningsinstitutter ellers i Europa som de både skal samarbeide med og konkurrere mot. Bare slik kan vi sikre at norske institutter ikke ekskluderes fra samarbeid eller konkurranse på grunn av høye priser. Det er derfor nødvendig å øke forskningsinstituttenes grunnbevilgning til 20 % i tråd med europeisk praksis.

Institutter med særlig samfunnsoppdrag

Som anvendt og behovsdrevet kunnskapsleverandør er nærhet til og avhengighet av oppdragsmarkedet nødvendig. Det bidrar imidlertid til å redusere muligheten for gjennomføring av prosjekter knyttet til samfunnsoppdraget, fordi forskere bindes opp til innhenting av eksterne midler og arbeid på eksterne prosjekter. Dette gjelder særlig i statlige institutter med tildelt samfunnsoppdrag som skal gi forskningsbaserte råd til myndighetene. Krav om at forskningsbaserte råd skal finansieres eksternt, er problematisk om ingen vil finansiere forskningen som trengs for å gi kunnskapsbaserte råd på et gitt område. Institutter med særlig oppdrag må gis rammevilkår som setter dem i stand til å se ut over kortsiktige behov og gi rom for langsiktig forskning i samspill med brukerne for å produsere bedre kunnskapsgrunnlag for fremtidig politikk og næringsutvikling. Konkurransebaserte inntekter og virkemidler må være et supplement til FoU- oppgaver for forvaltningsinstitutter med samfunnsoppdrag, og ikke en forutsetning for gjennomføring av samfunnsoppdraget. For statlige forvaltningsinstitutter må skillet mellom legitim styring av prioriteringer og faglig uavhengighet i valg av metode, analyse og konklusjon være klart og tydelig.

Akademisk frihet

Nærhet til oppdragsmarkedet og tette relasjoner til eiere, oppdragsgivere og andre finansiører er et kjennetegn ved de fleste forskningsinstitutter, og stiller sektoren overfor særlige utfordringer når det gjelder ivaretakelse av akademisk frihet. Selv om akademisk frihet er et grunnleggende prinsipp for forskningsinstituttene, kan forskerne likevel oppleve begrensninger fra arbeidsgivere og oppdragsgivere, særlig ved kommersiell utnyttelse av resultater. Det må legges til rette for kontinuerlig bevisstgjøring med tanke på de bindinger sektoren har og forsøk på påvirkning. Det er viktig at forskningen forblir uavhengig, og at forskerne har rett til å publisere sine funn fritt. For statlige forskningsinstitutter med særlig forvaltningsansvar og forskere som skal gi råd til myndigheter, er det viktig med høy troverdighet. En grunnlovfesting av den faglige vitenskapens frihet vil styrke forskernes faglige frihet og integritet.

Like rammebetingelser

Forskerforbundet mener at forskningsinstituttene må sikres bedre tilgang til forskningsinfrastruktur som databaser, tidsskrifter og annen relevant faglitteratur. Offentlige data, blant annet fra Statistisk Sentralbyrå, bør være lett tilgjengelig til en rimelig pris, også for andre forskningsutførende sektorer utenom UH-sektoren. Dette forutsetter selvsagt ivaretakelse av sikkerhet og personvern. Når det skal vurderes i hvilken grad et prosjekt defineres som forskning, bør vurderingen tas av ett eksternt organ, og ikke flere organ med ulike krav som bidrar til å fordyre og forsinke prosessen med tilgang til data.

Ulike modeller og arbeidsmåter

Ulike modeller- heterogeniteten i sektoren tilsier at FoU-virkemidler som skal støtte opp under anvendt og brukerorientert forskning for utvikling og omstilling i samfunnet, må tilpasses de ulike aktørene i sektoren. Virkemidlene må ta hensyn til ulike organisasjonsmodeller, faglige innretninger, samfunnsoppdrag og arbeidsmåter for å sikre god utnyttelse av kapasitet og ressurser.

Hvilke implikasjoner bør gjennomgangen ha for framtidig organisering og strategisk oppfølging av instituttene?

Styrk instituttenes rolle i et forskningsintensivt næringsliv

Mye av næringslivets forskningsaktivitet skjer i samarbeid med forskningsinstituttene. For å styrke næringslivets forskningsinnsats og fremme grønn omstilling, må alle offentlige anskaffelser av en viss størrelse inneholde krav om FoU. Forskerforbundet mener også at en større del av statens inntekter fra næringsliv bør brukes til forskning og bærekraftig omstilling, gjerne gjennom et eget fond. Ordningen med SkatteFUNN må endres til å stille større krav til samarbeid med FoU-miljø for å styrke forskning i næringslivet. Næringslivet må gis ytterligere insentiver til å investere og samarbeide mer i forskning. Alle offentlige anskaffelser av en viss størrelse må inneholde krav om FoU. Dette gjelder også offentlig forvaltning, som bør være bevisst på å samarbeide med FoU- miljø, i sine bestillinger av oppdrag. For å få et mer forskningsintensivt næringsliv må vi ha stimuleringstiltak som styrker et gjensidig forpliktende samarbeid med forskningssektoren.

Instituttene versus konsulentbransjen.

Forskerforbundet mener videre at gjennomgangen bør adressere den økende rollen konsulentbransjen spiller i kunnskapssektoren. En mer profesjonalisert og internasjonal konsulentbransje har blitt en tydelig konkurrent til instituttsektoren om FoU-oppdrag, ofte med overlappende kompetanse og tjenester. Konsulentbransjen rekrutterer i større grad folk med doktorgradskompetanse og utfører i økende grad evalueringsprosjekter, på bekostning av instituttsektoren. Mens instituttsektoren utførte 60 % av evalueringer i 2005, lå andelen på under 30 % i 2018. Konsulentbransjen stod for 20 % av evalueringene i 2005 og halvparten i 2018 (Askim m.fl. 2021). Hva slags rolle konsulentselskapene skal ha i forsknings- og innovasjonspolitikken og hvilket samfunnsansvar de bør tillegges, bør ha en plass i gjennomgangen. Det bør legges vekt på at selv om forskningsinstitutter og konsulentvirksomheter opererer i grensefeltet mellom faglig kunnskap og praktisk anvendelse, så har de ulike krav til metodikk, faglig tilnærming og akademisk frihet.

Tydeliggjøring av rolle og ansvar

Behovet for tverrsektorielt samarbeid øker. Da må koordineringen av forskningspolitikken og systemet styrkes. Gjennomgangen bør vurdere videreføring av sektorprinsippet og tydeliggjøre dette. Skal sektorprinsippet videreføres må samtlige departement ivareta sitt forskningsansvar i større grad. Dette bør ses i sammenheng med hvilken balanse regjeringen ønsker i forskningssystemet. En framtidig organisering av instituttene bør videre ta sikte på en strategisk styring av faglige prioriteringer og avklaring av sektorens rolle og ansvarsområder i forskningssystemet og forskningspolitikken. Gjennomgangen må legge vekt på hvordan instituttene best kan utnytte sin kapasitet og bidra til at investeringer i forskning fra næringsliv og offentlig sektor gir størst mulig samfunnsmessig nytte.

Instituttsektoren er rigget for fleksibilitet og skal være i stand til å agere hurtig på å løse samfunnsutfordringer. Forskerforbundet får tilbakemeldinger fra tillitsvalgte i sektoren på at økt byråkrati i finansieringsordninger i form av stadig flere krav for å søke om midler og krav til prosjektledelse, bidrar til å hemme innovasjon og samarbeid.

Sektorens heterogenitet og sammensetning gjør imidlertid at en må være varsom med å innføre en felles modell for organisering og finansiering for alle. Felles for alle må likevel være levedyktige vilkår og gode arbeidsbetingelser for de ansatte.

Bidrar dagens grunnbevilgningssystem til å støtte opp om formålene til instituttene eller bør det gjøres endringer? I så fall, hvilke endringer?

Med den relativt lave grunnbevilgningen er instituttsektoren avhengig av relevante utlysninger fra Forskningsrådet, EU og oppdragsvirksomhet. I Systemmeldingen (Meld.St.14) pekes det på at instituttsektoren blir stadig mer avhengig av inntekter fra offentlige kilder. Dette forklares med endringer i oppdragsmarkedet og at sektoren legger vekt på aktiviteter med vitenskapelig produksjon, som artikkelskriving etc., noe som igjen er en forutsetning for at instituttene skal gis uttelling i den resultatbaserte omfordeling av grunnbevilgningen. Instituttene innretter sin aktivitet etter insentiver i markedet, dvs. behov og sitt samfunnsoppdrag.

Et stadig mer konkurranseutsatt finansieringssystem bidrar til kortsiktighet og fragmentering. Det må etableres bedre balanse mellom konkurransearenaer og basisfinansiering, slik at instituttene kan ivareta sitt langsiktige samfunnsoppdrag. Samarbeid og arbeidsdeling på tvers må styrkes. Dagens grunnbevilgning er ikke tilstrekkelig til å støtte opp om strategisk kompetansebygging, forskerrekruttering eller utvikling av ny metodikk og infrastruktur. En styrket og mer forutsigbar grunnbevilgning er nødvendig for å redusere sårbarheten knyttet til prosjektavhengighet og gi rom for faglig utvikling. Forskningsinstitutter med et særlig samfunnsansvar må ha ressurser til å gi kunnskapsbaserte råd og bygge forskningsportefølje på sine ansvarsområder.

Forskningsinstituttene står for omtrent 30 prosent av den norske deltakelsen i EUs forsknings- og innovasjonsprogram, og er næringslivets viktigste samarbeidspartner i Horisont Europa. Forutsigbare rammevilkår er avgjørende for å opprettholde denne rollen. At regjeringen fjernet budsjettrammen for Retur-EU, bidrar til mer forutsigbare rammer for instituttene som muliggjør fortsatt deltakelse i EU-prosjekter og samarbeid med samfunns- og næringsliv. Retur-EU-midler forutsetter at instituttene har ressurser til å søke, og dermed delta i konkurransen om å få tilslag på EU-prosjekter. Dette må tillegges vekt i gjennomgangen.

Forskerforbundet mener videre at det ikke kan legges til grunn at økt konkurranse automatisk gir høyere kvalitet i forskningen. Litteraturgjennomganger som presenteres i Forskerforbundets forskermelding (2021) peker på flere negative konsekvenser for forskningskvaliteten. Mer konkurransebasert og ofte kortsiktig forskningsfinansiering, fører ofte til tryggere, mindre risikovillig forskning, med påfølgende dårligere vilkår for kunnskapsakkumulering, innovasjon og akademisk frihet. Når vi samtidig ser at stadig mer tid og ressurser går med til å søke, bedømme og fordele forskningsmidler, og at konkurransen om midler i Forskningsrådet blir tøffere og sammenlignes med lotteri, må vi kunne tenke nytt om finansiering av forskning i Norge.

På denne bakgrunn mener Forskerforbundet at grunnbevilgningssystemet bør videreutvikles for bedre å støtte instituttenes formål. Forskerforbundet ser gjerne enda sterkere insentiver til internasjonalisering og samarbeid og sterkere insentiver til samarbeid mellom næringsliv og forskningsinstitutter.

Hvilke utfordringer og muligheter ser Forskerforbundet for sine medlemmer nå og de nærmeste årene?

Forskerforbundet er opptatt av at forskningsinstituttene sikres rammevilkår og arbeidsbetingelser som gjør dem i stand til å ivareta sitt samfunnsoppdrag. Instituttsektorens viktigste ressurs er de ansatte, og gode forskningsresultater forutsetter at forskerne har arbeids- og forskningsvilkår som gir rom for faglig utvikling og høy kvalitet i arbeidet. For å kunne rekruttere og beholde høyt kvalifiserte medarbeidere må instituttene ha lønns- og arbeidsvilkår som gir konkurransedyktig lønn, forutsigbar lønnsutvikling og gode rammer for forskning. Dette er et grunnleggende premiss for kvalitet og langsiktig kompetansebygging i sektoren.

Samtidig innebærer økt konkurranse om forskningsmidler et betydelig press på forskerne, som i stor grad bidrar til å finansiere virksomheten gjennom egen prosjekttilgang. Forskerforbundets medlemsundersøkelse i instituttsektoren (Skriftserien 3/23) avdekket utfordringer for ansatte når det gjelder arbeids- og forskningsvilkår. Undersøkelsen viser at tidspress, lange arbeidsdager, korte tidsfrister og underfinansiering av prosjekter preger instituttforskernes hverdag. Krav til inntjening må ikke gå på bekostning av forskernes mulighet til faglig utvikling, publisering og karriereutvikling. Dette utgjør en viktig forutsetning for at forskerne lykkes i konkurransen om forskningsmidler.

Sammenslåinger og fusjoner i sektoren må ha som overordnet målsetting å styrke den faglige virksomheten. Forskerforbundets medlemsundersøkelse viser imidlertid at ansatte opplever redusert medbestemmelse og dårligere arbeidsmiljø etter slike endringer. Slik kan det ikke være. Medbestemmelse og medvirkning må praktiseres i tråd med den norske arbeidslivsmodellen, også under omstilling. Forskerforbundet ønsker tydeligere mål for fusjoner i sektoren. Vi ønsker evalueringer av sammenslåinger etter at de er gjennomført, og at arbeidsvilkår ved omstillinger sikres.

Med vennlig hilsen
Forskerforbundet

Steinar A. Sæther
Leder

Birgitte Olafsen
Generalsekretær

Saksbehandler: Kari Folkenborg
+47 41 44 65 96 | kari.folkenborg@forskerforbundet.no

[1] https://www.forskningsradet.no/contentassets/52963f9c837c464d86185e92f82e64c6/evaluering-forskningsinstitutter-synteserapport-.pdf

[2] https://www.forskningsradet.no/indikatorrapporten/indikatorrapporten-dokument/vitenskapelig-publisering/6.2-nasjonal-publiseringsprofil/