Styring av statlige universiteter og høyskoler – supplerende innspill

Supplerende innspill – stortingsmelding om styringspolitikk for statlige universiteter og høyskoler

Forskerforbundet oversender med dette et supplerende innspill til det pågående arbeidet med styringsmeldingen. Innspillet bygger videre på vårt første innspill som ble oversendt før sommeren.  

En overordnet tilbakemelding i forbundets innspill før sommeren var at styringstrykket må bli mindre. Forskerforbundet er derfor glad for signalene fra departementet om at styringsomfanget skal reduseres og om en mer differensiert styring.

Styrk rammevilkårene for akademisk frihet og for å utøve faglig skjønn

Forskerforbundet har lansert fem steg mot en tillitsreform i kunnskapssektoren. Et sentralt element i denne er å bryte trendene som medfører at ansatte opplever at det faglige skjønnet er under press.

Undersøkelser og tilbakemeldinger fra medlemmer og tillitsvalgte indikerer at mer tid brukes på byråkrati, og mindre tid brukes på kjerneoppgaver som forskning, undervisning og formidling. Mange kunnskapsarbeidere opplever at rommet for å bruke faglig skjønn blir mindre. Dette fremgår blant annet av den siste rapporten fra medbestemmelsesbarometeret «Faglig skjønn under press». Her kommer det frem at rommet for faglig skjønn innsnevres av nye former for kontroll, at ansatte opplever økt mistillit og mindre medbestemmelse samt bruker mer tid på administrasjon enn tidligere.

Det er stort behov for en tillitsreform i kunnskapssektoren – med mindre rapportering og kontroll og større rom for faglig skjønn for de ansatte. Forbundet legger frem fem steg for en tillitsreform i kunnskapssektoren på vårt forskningspolitiske seminar den 10. november, som også har styring som tema. Her vil overskriftene være:

1. Mer medbestemmelse, mer medvirkning
2. Færre resultatmål
3. Mindre rapportering
4. Økt grunnfinansiering
5. Vern om den akademiske friheten

Nasjonal styringspolitikk

Statlig styring må være overordnet og legge til rette for at institusjonene kan oppfylle sitt samfunnsmandag. Forskerforbundet mener at det samlede styringstrykket fra overordnede myndigheter er blitt for omfattende, og at det er behov for å redusere dette.

I lys av strukturreformen og fusjonene i sektoren mener Forskerforbundet at det ligger til rette for å fortsette å styrke virksomhetenes autonomi.

Som tidligere påpekt og bekreftet i ny NIFU-rapport, har det etter hvert blitt mange myndighetsorganer som sektoren må forholde seg. Det økte antallet aktører som skal mene noe om kvalitet i utdanning og forskning, skaper et utydelig og komplisert styringsregime for dem som blir styrt og gjør det vanskelig å vite hvem som er ansvarlig i det enkelte tilfelle. Det er også blitt avdekket eksempler på motstridende styringssignal fra de ulike direktoratene. Denne utviklingen er uheldig og må reverseres.

Videre er det nødvendig å vurdere kritisk det samlede antallet indikatorer som benyttes i den overordnete styringen med sikte på å redusere antallet.

Forskerforbundet foreslår:

• Fortsett arbeidet med å styrke virksomhetenes autonomi
• Reduser det samlede styringstrykket med færre indikatorer
• Reduser antall overordnede aktører virksomhetene må forholde seg til

Lokal styringspolitikk

Forskerforbundet er opptatt av at universitetene og høyskolene organiseres og ledes på en måte som ivaretar medvirkning, medbestemmelse og det faglige skjønnet til de ansatte. Den lokale styringen må på samme måte som den nasjonale styringen unngå unødig bruk av indikatorer, begrense rapporteringstrykket og vektlegge tillitsbasert og overordnet styring.

Regjeringen kan, gjennom arbeidet med UH-lov, nye hovedavtale i staten og i sitt generelle meldingsarbeid, gi tydelige signaler om at styringen ved institusjonene må skje gjennom bred involvering av ansatte og studenter. Kollegiale organer med faglig beslutningsmyndighet er nødvendige for å sikre innflytelse over faglige spørsmål og prioriteringer og dermed ivareta og hegne om den akademiske friheten.

Forskerforbundet foreslår:

• Universitetene og høyskolene må i sin interne styring begrense antallet styringsindikatorer og rapporteringskrav på de ansatte.
• Kollegiale organer må opprettholdes på alle nivå.

Virkemidler for å støtte mangfold i sektoren – økt skreddersøm

Universitets- og høyskolesektoren har et mangfold av oppgaver i sitt samfunnsoppdrag. Samtidig har de både en regional, nasjonal og internasjonal rolle og virksomhet å ivareta. Styringssystemet må ivareta bredden i samfunnsoppdraget og forskjellene mellom institusjonene. Det er en styrke for Norge med universiteter og høyskoler med ulike profiler og faglige tyngdepunkt som utfyller hverandre og ivaretar regionene på en god måte.

Forskerforbundet mener imidlertid at bredden i samfunnsoppdraget ikke reflekteres godt nok i styringssystemet. Videre er det også en utfordring å ivareta målsettingen om et godt høyere utdanningstilbud i hele landet med dagens styringssystem. Det er behov for mer skreddersøm - dagens målstyring med felles konkurransearenaer skjærer alle over en kam. Det er behov for virkemidler som fremmer mer spesialisering og arbeidsdeling, og ikke minst sikrer at den regionale rollen ivaretas. Insentivene i målstyringen fremmer masseproduksjon av forskning og kandidater på en måte som ikke er tilpasset institusjonenes egenart eller det brede samfunnsoppdraget.

Forskerforbundet etterlyser færre og mer overordnede styringsmål og at eventuelle utviklingsavtaler tar utgangspunkt i å videreutvikle institusjonenes særpreg, kjernevirksomhet og kompetanse for også å oppnå mangfold og arbeidsdeling i sektoren – ikke bare konkurranse.

Forskerforbundet foreslår:

• Utnytt muligheten for skreddersøm som ligger i utviklingsavtalene.
• Ivareta den regionale oppgave og profesjonsutdanningene på en bedre måte – for å opprettholde høyere utdanning i regionene.
• En høy og langsiktig grunnbevilgning vil gi best handlingsrom for å utvikle kvalitet i forskning og utdanning. Konkurranse og målstyringsinsentiver bør kun knyttes til større satsinger.
• Vurder tilskuddsordninger knyttet til ivaretakelse av de enkelte oppgavene.

Utviklingsavtalene

Forskerforbundets har støttet innføringen av utviklingsavtalene og mener de kan bidra til bedre arbeidsdeling og skreddersøm. Dette virkemiddelet må imidlertid komme til erstatning for andre styringsvirkemidler og ikke bare legges på toppen av alle de andre. For at utviklingsavtalene skal fungere som strategiske dokumenter for organisasjonen og den faglige virksomheten, er det viktig at de ansatte involveres i hele prosessen.

Forskerforbundet forslår at utviklingsavtalene:

• Har ambisiøse, men realistiske og realiserbare mål tilpasset institusjonenes særpreg.
• Bidrar til mangfold i sektoren ved å vektlegge og styrke kvalitet i FoU og utdanningen innen områder institusjonen har spesiell kompetanse og/eller et naturlig fortrinn.
• Kommer til erstatning for andre sektormål og styringsvirkemidler.
• Ikke har økonomi knyttet til seg, med mindre det er til konkrete ekstra satsinger; avtalene må ikke være en arena for å flytte rundt på basisbevilgningene.
• Skal være forankret i egen organisasjon, slik at flest mulig føler eierskap til de strategiske målene og satsingene.

Finansieringssystem og konkurranseutsetting

Forskerforbundet mener at finansieringssystemet fungerer i det alt vesentlige bra. Vi har allerede spilt inn at vi mener basisfinansieringen bør styrkes og at en mindre andel av bevilgningene bør komme gjennom nasjonale konkurransearenaer.

Videre har vi også fremhevet at det er et økende misforhold mellom antall studenter og antall ansatte og alle de målsettingene, krav og forventninger som er knyttet til kvalitet i utdanningene. Forskerforbundet er opptatt av at det må være samsvar mellom tildelte ressurser og faktiske kostnader. Derfor har vi argumentert for et det bør foretas en helhetlig gjennomgang av finansieringskategoriene og studieprogrammenes innplasser i dette.

Tall fra Samordna opptak viser nesten en fordobling i antall nye studenter/studieplasser mellom 2007 og 2020 (fra 58 900 til 112 000). Statistikken fra DBH viser at antall registrerte studenter totalt har økt med nesten 90 000 (fra 203 000 til 292 000) i samme periode. Det står ikke i sammenheng med nye studieplasser finansiert over strategisk rammebevilgning fra Kunnskapsdepartementet. Det betyr at institusjonene har etablert en rekke nye studieplasser og utdanner en rekke studenter uten annen finansiering enn den resultatbaserte tildelingen på 40 % av stipulert kostnad for en studieplass. Dette som følge av insentivsystemet og politisk styring, men på bekostning av kvalitetsutvikling og oppfølging.

Overordnet vil Forskerforbundet bemerke at det er begrenset hva som kan løses gjennom et finansieringssystem. Dels er det et begrenset antall insitamenter man kan innføre før de mister sin virkning og dels medfører alle typer insitamenter at rasjonelle aktører endre sin adferd og man får utilsiktede konsekvenser. Vi oppfordrer derfor til at videre endringer i finansieringssystemet skjer med øye for helheten i systemet.

Medlemmer og tillitsvalgte i forbundet opplever mange uheldige sider av konkurranseutsetting og resultat- og målstyringsregimet av i dag. Det er for sterke insentiver som påvirker styring og adferd ned på enkeltindividnivå som går på bekostning av faglig skjønn og kvalitet i hele bredden av samfunnsoppdraget. Noe konkurranse er bra og formålstjenlig, men en del konkurranse er verken effektivt, ressurssparende eller kvalitetsfremmende. Det er eksempelvis mye som tyder på at forskningskvaliteten og innovasjonskraften svekkes av et finansieringsregime som i for stor grad legger opp til prosjektforskning med forhåndsavklarte mål og «impact».

Mange konkurranser og konkurransearenaer fører til at mye ressurser brukes i forvaltningen til å drifte, vurdere og avgjøre konkurransene og hos de faglige til å søke og rapportere. Ressurser som samlet sett ville kunne bli bedre utnyttet til formålet – høy kvalitet i forskning og utdanning. De vitenskapelig ansatte er nettopp ansatte for å drive forskning, formidling og utdanning. Det bør være unødvendig at det er hovedregelen at de må søke eksterne midler for å utføre arbeidsplikten. Få andre offentlig ansatte har det slik. Forskerforbundet tar til orde for en «tillitsreform» som både gjelde mellom staten og institusjonene, og mellom institusjonene og de ansatte. Vi må nettopp ha tillit til at de ansatte og fagmiljøene i fellesskap evner å forvalte tilmålte ressurser best mulig for å dekke hele samfunnsoppdraget. Det handler også om å slå ring rundt den faglige og akademiske friheten

Forskerforbundet foreslår at:

• Det må sikres større samsvar mellom tildelte ressurser og faktiske kostnader.
• Endringer i finansieringssystemet må skje med øye for helheten i systemet.
• Reduser antallet insentiver knyttet til konkurranse og antallet konkurransearenaer.
• Fullfinansier studieplassene i høyere utdanning.
• En del av søknadsregimet med fordel kan erstattes med evaluering.
• Innfør en nasjonal ordning som sikrer at institusjonene selv har strategiske midler til å understøtte også forskningsaktivitet av mindre format («småforsk-midler»).

Med vennlig hilsen
Forskerforbundet

Guro Elisabeth Lind
Leder

Birgitte Olafsen
Fungerende generalsekretær