Oppfølging av Stortingsmelding nr. 11

Høring - Oppfølging av Stortingsmelding nr. 11 (2000-2001) om forholdet mellom embetsverket, departementenes politiske ledelse og andre samfunnsaktører

Generelt:

På bakgrunn av det departementet skriver i oversendelsesbrevet, er Forskerforbundet usikker på om departementet anser dette som en høringssak eller en sak til orientering. Departementet skriver følgende i oversendelsesbrevet; "Nærmere retningslinjer med merknader er utarbeidet av AAD og oversendes vedlagt til orientering slik de foreligger pr. i dag. Det vil kunne bli foretatt mindre endringer før implementering." (vår utheving).

 

Siden departementet har sendt ut og bedt om kommentarer til saken, forventer vi at kommentarene og merknadene blir vurdert og behandlet som en høringssak på ordinær måte. Forslaget til retningslinjer representerer relativt sterke inngrep i ansattes rettigheter, det er derfor rimelig at de ansattes organisasjoner får saken til høring på ordinær måte.

Departementet har etter vår mening satt en urimelig kort svarfrist i denne saken, knapt 1 ½ måned mot normalt 3 måneder. Høringssaken er i tillegg sendt ut midt i fellesferien. Siden det har gått tre til fire år siden stortingsmelding nr. 11 kom, kan vi ikke forstå hvorfor saken nå plutselig haster slik at de normale høringsfrister ikke kan følges.

I høringssaken ligger det til orientering retningslinjer for medlemmer av politisk ledelse som vender tilbake til sentrale departementsstillinger eller søker stillinger i embetsverket. Forskerforbundet er, gjennom Dagens Næringslivs intervju med statsråd Meyer, torsdag 1. juli 2004, blitt gjort kjent med at det også er nedsatt et statssekretærutvalg som skal se på mulighetene for å lage regler/retningslinjer for politikere som går til stillinger i næringslivet og til andre samfunnsaktører. I den foreliggende saken er det ingen opplysninger om dette.

Statssekretærutvalgets innstilling skal etter det Dagens Næringsliv skriver overleveres regjeringen 10. september d.å. Forskerforbundet mener departementet må vurdere et eventuelt regelverk for politikere og for embets- og tjenestemenn samtidig, slik at regelverket kan sees i sammenheng. Regler om karantene og/eller saksforbud ved overgang til andre stillinger, bør være tilnærmet like for politikere og for embets- og tjenestemenn. Vi kan ikke se at eventuelle regler om karantene og/eller saksforbud for embets- og tjenestemenn skal være mer restriktive enn for politikere ved overgang til ny stilling.

Forskerforbundet er i utgangspunktet skeptisk til å innføre ytterligere regler og retningslinjer som svekker den enkeltes muligheter til fritt å kunne ta arbeid og skifte stilling. Det finnes i dag en rekke lover, regler og retningslinjer m.v. som ivaretar forvaltningens integritet og upartiskhet, som forvaltingslovens habilitetsregler, læren om myndighetsmisbruk, regler om arbeidstakers lojalitetsplikt, etiske retningslinjer, forvaltningens alminnelige saklighetskrav, taushetspliktbestemmelser og arbeidsgiversstyringsrett, samt regler om frister for oppsigelse. Etter vår mening er dagens regelverk tilstrekkelig for å ivareta forvaltningens integritet og upartiskhet. Det burde heller tilstrebes en regelforenkling, fremfor å lage ytterligere regler på dette området.

De foreslåtte retningslinjene er et relativt sterkt inngrep i den enkeltes rett til fritt stillings-/yrkesvalg og dermed også i rettssikkerheten. Retningslinjene gir lite forutsigbarhet for den enkelte og er i tillegg uklare på flere av punktene, jf. våre merknader nedenfor. De foreslåtte retningslinjene kan også være et relativt sterkt inngrep overfor tredje person, dvs styringsretten til ny arbeidsgiver, jf. pkt 3 og 5 nedenfor. Den nye arbeidsgiver er ikke bundet av en arbeidskontrakt mellom arbeidstaker og tidligere arbeidsgiver. Et inngrep som å ilegge karantene og /eller saksforbud for arbeidstakere må derfor etter vår mening hjemles i lov.

De foreslåtte retningslinjene kan medføre at den enkelte arbeidstaker;
- hindres i å konkurrere om stillinger i det frie markedet , og kan få problemer med å skaffe seg ny stilling.
- mister tilbud om stillinger de er innstilt på.
- lider økonomisk tap, siden han/hun ikke kan tiltre stillinger med bedre lønns- og arbeidsbetingelser, før en lengre karantenetid er over.

De foreslåtte retningslinjer kan i tillegg medføre unødvendige barrierer med hensyn til utveksling av personell mellom staten og privat sektor. Retningslinjene kan bli et rekrutteringshinder for staten, i det enkelte kan vegre seg for å søke og/eller ta imot tilbud om stillinger i staten på slike betingelser. Vi oppfatter dette også som et brudd med Regjeringens uttalte målsetting om økt mobilitet og fleksibilitet.

På bakgrunn av dette bør departementet vurdere behovet for retningslinjer for embets- og tjenestemenn på nytt. I fall man fortsatt finner grunn til å innføre retningslinjer for å ilegge karantene og/eller saksforbud for embets- og tjenestemenn ved overgang til annen stilling, bør det foreliggende forslaget til retningslinjer omarbeides vesentlig. Vi ber i så fall departementet ta hensyn til våre merknader som fremkommer nedenfor til de enkelte punkter. Eventuelle retningslinjer for embets- og tjenestemenn må vurderes og sees i sammenheng med evt. retningslinjer for politikere ved overgang til annen stilling utenfor departementene. Vi ber også om at nye og endrede retningslinjer sendes ut på ny høring før iverksettelse.

Merknader til de enkelte punkter i de foreslåtte retningslinjer

Ad. Pkt. 1
"Arbeidsgiver kan i særlige tilfeller bestemme at en embets- eller tjenestemann i inntil 6 måneder etter fratreden, ikke kan ta stilling i annen virksomhet......".

I merknaden til pkt. 1 heter det at med "("annen virksomhet") menes virksomhet utenfor staten som juridisk person (forvaltningsorganer og forvaltningsbedrifter)."

Dersom det innføres retningslinjer om karantene og/eller saksforbud for embetsmenn og tjenestemenn, bør det gjelde overgang til stillinger generelt, og ikke bare til stillinger utenfor statsforvaltningen. For overganger fra politiske stillinger er det i de foreslåtte retningslinjer kun foreslått overgang til et begrenset antall stillinger innenfor departementene, mens det for embets- og tjenestemenn kun er snakk om å ilegge karantene for overgang til stillinger utenfor statsforvaltningen. Dette henger etter vår mening ikke sammen. Slik pkt. 1 i retningslinjene er formulert, kan det oppfattes som om departementet definerer staten som en virksomhet. I tillegg må det også gå klart frem av retningslinjene. I tilfelle eventuelle retningslinjer for karantene iverksettes, bør de også gjelde ved etablering av egen virksomhet, f.eks. konsulentfirma.

Konklusjon: Dersom det innføres retningslinjer om karantene ved overgang til ny stilling, bør de gjøres generelle, slik at de ved behov kan gjøres gjeldende for overgang til alle stillinger, dvs. både ved overgang til stillinger innenfor statsforvaltningen, privat sektor og til det øvrige arbeidsliv, herunder ved etablering av egen virksomhet/bedrift.

Ad. Pkt. 3
"I en periode på ett år etter fratreden kan karantene og saksforbud etter nr. 1 og 2 ovenfor også ilegges i de tilfeller der arbeidstakeren ikke har direkte overgang til den aktuelle stilling."

Dette er etter vår oppfatning et helt urimelig inngrep fra staten som arbeidsgiver, og kan nærmest oppfattes som yrkesforbud. Når en arbeidstaker er sluttet i staten, må arbeidstakeren stå fritt mht. valg av stilling. Vi stiller derfor spørsmål både til hjemmelsgrunnlaget og til hvordan departementet ser for seg at denne bestemmelsen skal praktiseres. Skal bestemmelsen håndheves, må arbeidsgiverne kunne kreve få innsyn i de ansattes ansvar- og arbeidsområde hos den nye arbeidsgiveren. Et slikt kav om innsyn må ha hjemmel i lov.

Å ilegge karantene og/eller saksforbud i inntil ett år etter at en arbeidstaker har sluttet og begynt hos en ny arbeidsgiver, vil kunne påføre den nye arbeidsgiveren store problemer, og også innebære et inngrep i styringsretten. Vi kan ikke se at den nye arbeidsgiveren kan være bundet av en eventuell avtale om karantene mellom arbeidstaker og hans/hennes tidligere arbeidsgiver. Et av spørsmålene i denne sammenheng er også hvem skal dekke evt. økonomiske tap den nye arbeidsgiveren måtte få som følge av pålegg om karantene og/eller saksforbud for sine ansatte.

Konklusjon: Pkt. 3 er en urimelig bestemmelse og må etter vår mening tas helt ut av eventuelle retningslinjer om å ilegge karantene og /eller saksforbud.

Ad. Pkt. 4
"Dersom det besluttes å ilegge karantene, skal arbeidstakeren motta en godtgjørelse tilsvarende den lønn vedkommende hadde ved fratreden"

Når det gjelder kompensasjon er det ikke tilstrekkelig at arbeidstakeren skal motta "lønn tilsvarende den lønn vedkommende hadde ved fratreden".

For det første må også vedkommende arbeidstaker være omfattet av de generelle lønnsjusteringer i karanteneperioden. Begrepet lønn må også omfatte alle faste og variable tillegg som tilligger stillingen, samt andre personlig avtalte tilleggsytelser som fremgår av den enkeltes arbeidskontrakt f.eks. aviser, telefon, parkering, barnehage m.v.

For det andre må arbeidsgiver dekke eventuell differanse i lønn dersom den nye stillingen er høyere avlønnet. Det er etter vår mening urimelig at arbeidstakeren skal bære et evt. økonomisk tap som følge av at han/hun blir ilagt karantene.

For det tredje kreves det at den enkelte fullt ut skal opprettholde øvrige rettigheter i hele karanteneperioden som bl.a.; full opptjening av ferie og feriepenger, lønn under sykdom, gruppelivs- og yrkesskadeforsikringer, samt pensjonsrettigheter.

Om og eventuelt hvilken kompensasjon som skal gis dersom det ilegges saksforbud sier retningslinjene ikke noe om. Etter vår oppfatning må de som blir påført et evt. økonomisk tap som følge av ileggelse av saksforbud også få full kompensasjon.

Konklusjon: Arbeidstakere som ilegges karantene må gis lønn, tillegg og opprettholde øvrige rettigheter slik det fremgår ihht arbeidsavtale og tariffavtaler i denne perioden. Arbeidsgiver må også dekke et evt. lønnstap arbeidstakeren måtte få mellom nåværende og ny stilling i karanteneperioden.

Kompensasjon ved ileggelse av saksforbud står det ikke noe om i retningslinjene. Etter vår oppfatning må de som blir påført økonomisk tap som følge av ileggelse om saksforbud også gis full kompensasjon.

Ad. Pkt. 5
"Informasjonsplikten gjelder i en periode på ett år etter fratreden og gjelder også der embets- eller tjenestemannen ikke har direkte overgang til den aktuelle stilling."

Forskerforbundet mener at denne bestemmelsen i likhet med pkt. 3 ovenfor er urimelig. Det fremgår ikke av retningslinjene om informasjonsplikten også skal nedfelles i arbeidskontrakten, eller hvor denne skal hjemles. Heller ikke fremgår det hva departementet legger i begrepet "informasjonsplikt", eller hvilke opplysninger de mener ansatte er pliktig å informere om etter at de har fratrådt sin stilling i staten. Departementet bør konkretisere nærmere hvordan denne informasjonsplikten skal praktiseres. En slik eventuell bestemmelse vil også kunne medføre at arbeidstakeren kan få problemer i forhold til bl.a. lojalitetsplikten hos sin nye arbeidsgiver.

Konklusjon: Bestemmelsene om informasjonsplikten er uklare og urimelige. Vi ber departementet redegjøre nærmere om hjemmelsgrunnlaget og praktiseringen av bestemmelsen.

Ad. Pkt. 6
"Karantene og saksforbud kan bare ilegges dersom dette fremgår av arbeidskontrakten."

Retningslinjene åpner for at det er opp til den enkelte arbeidsgiver å ilegge karantene og saksforbud. Videre fremgår det at karantene og saksforbud kun kan ilegges dersom det fremgår av arbeidskontrakten. Dette kan føre til urimelig forskjellsbehandling av ansatte. Noen arbeidsgivere kan praktisere regelverket strengt, mens andre, ut fra ulike hensyn, kan være mer liberale.

Konklusjon: Retningslinjene om å ilegge karantene og/eller saksforbud kan føre til store forskjeller mht. praktisering. Departementet må vurdere nærmere hvordan urimelig forskjellsbehandling kan unngås. Et forslag er at beslutningen om å ilegge karantene og/eller saksforbud anses å være et enkeltvedtak, jf. pkt. 7 nedenfor.

Ad. Pkt 7
Arbeidstakeren gis etter denne bestemmelsen en frist på to uker på å uttale seg, regnet fra det tidspunkt han mottar orientering fra arbeidsgiver. Det fremgår ikke av retningslinjene eller merknadene noen frist for arbeidsgiver mht. å fremsette forslag og treffe beslutning om karantene og/eller saksforbud. I de fleste ansettelsessaker er fristene for å akseptere jobbtilbud korte. Dersom arbeidsgiver ikke treffer en rask avgjørelse mht. om det skal ilegges evt. karantene/saksforbud, kan det i seg selv føre til at arbeidstakeren mister tilbud om stillinger de ellers hadde fått. Arbeidsgiver må derfor gis en frist med hensyn til å treffe beslutning om å ilegge karantene og/eller saksforbud.

Av merknaden til pkt 7 fremgår det videre at departementet anser beslutningen om å ilegge karantene og/eller saksforbud ikke å være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Departementet selv har pekt på at beslutning om i ilegge både karantene og saksforbud er relativt inngripende virkemidler, og at arbeidstakeren derfor bør gis anledning til å uttale seg før beslutning tas.

Forskerforbundet mener det ikke er tilstrekkelig at arbeidstakeren har anledning til å uttale seg før beslutning tas. Det er heller ikke tilstrekkelig at den enkelte arbeidsgiver gis anledning til å avtale ytterligere rettigheter i forbindelse med saksbehandling og klage i arbeidsavtalen, da dette kan føre til forskjellsbehandling.

Vi mener at en beslutning om å ilegge karantene og/eller saksforbud er så inngripende i den enkeltes rettssikkerhet, at det bør regnes som et enkeltvedtak. Etter forvaltningslovens § 2, annet ledd åpnes det for at Kongen kan bestemme hva som i tvilstilfelle skal regnes som enkeltvedtak.

Konklusjon: Eventuelle retningslinjer bør inneholde en frist for arbeidsgiver til å treffe vedtak om i ilegge eventuell karantene og/eller saksforbud. Beslutningen om å ilegge karantene og/eller saksforbud er et så sterkt virkemiddel, at det bør være å anse som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.

Oppsummering / Konklusjon:

Forskerforbundet er i utgangspunktet skeptisk til å innføre ytterligere regler og retningslinjer som svekker den enkeltes muligheter til fritt å kunne ta arbeid og skifte stilling både innenfor offentlig sektor og mellom offentlig og privat sektor. Det burde heller tilstrebes en regelforenkling, fremfor å lage ytterligere regler på dette området. Vi oppfatter også at dette er et brudd med Regjeringens uttalte målsetting om økt mobilitet og fleksibilitet.

Generelt mener Forskerforbundet at de foreslåtte retningslinjene om karantene og/eller saksforbud er et relativt sterkt inngrep i den enkeltes rett til fritt yrkesvalg og rettssikkerhet. Retningslinjene gir lite forutsigbarhet for den enkelte og er i tillegg uklare på flere punkter, jf. merknadene ovenfor. De foreslåtte retningslinjene kan også være et inngrep i forhold til styringsretten til ny arbeidsgiverer, dvs. en tredjeperson som ikke er bundet av noen avtale mellom tidligere arbeidsgiver og ansatt. Slike inngrep må etter vår oppfatning ha hjemmel i lov, jf. pkt 3 og 5 ovenfor.

På denne bakgrunn ber Forskerforbundet om at behovet for retningslinjer for embets- og tjenestemenn vurderes på nytt. I fall det besluttes at det likevel skal innføres retningslinjer om karantene og/eller saksforbud for embetsmenn og tjenestemenn, bør retningslinjene gjennomgås på nytt, jf. merknadene ovenfor. Forslag til retningslinjer for embets- og tjenestemenn bør sees i sammenheng med evt. retningslinjer for politikere for overgang til ny stilling, jf. statssekretærutvalgets innstilling, og sendes ut på ny høring.

Med vennlig hilsen
NORSK FORSKERFORBUND

Kari Kjenndalen
generalsekretær

Frank Anthun
forhandlingssjef