Endringer i Lov om universiteter og høgskoler

FORSLAG OM ENDRINGER I LOV OM UNIVERSITETER OG HØGSKOLER

Det vises til brev av 10.09.01 og 15.10.01 fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vedrørende endringer i lov om universiteter og høgskoler.

GENERELLE KOMMENTARER

Forskerforbundet støtter arbeidet med kvalitetsreformen og alle tiltak som kan bidra til å heve kvaliteten på høyere utdanning og forskning. De foreliggende forslagene om endringer i loven er et ledd i arbeidet med å gjennomføre reformen. Samtidig vil det mest omfattende reformarbeidet måtte foregå på institusjonene i forbindelse med omlegging av faginnhold, studieopplegg, undervisnings- og evalueringsformer. Dette vil bli svært krevende og Forskerforbundet vil igjen minne om behovet for tilstrekkelige ressurser og flere årsverk.

Endringsforslagene som er sendt på høring, representerer etter planen første fase i arbeidet med lovendringer. Utgangspunktet for forslagene er Stortingets vedtak i juni i år der et flertall gikk inn for at institusjonene skulle være forvaltningsorgan med utvidete fullmakter, og flere av endringsforslagene må ses i lys av dette. Gjennom media har imidlertid statsråden varslet at den nåværende regjering ønsker å gi institusjonene større fristilling ved å åpne for særlovsselskap som forvaltningsform. Forskerforbundet støtter ikke dette forslaget, heller ikke at det åpnes for forsøksordninger, fordi slike midlertidige ordninger i realiteten er irreversible.

Statsrådens utspill skaper etter Forskerforbundets mening en helt ny og uklar situasjon. For de institusjoner som eventuelt vil bli særlovsselskap, må det utarbeides egne særlover som dekker alle sider av institusjonenes virksomhet. Særlovene vil måtte skille seg fra nåværende lov om universiteter og høgskoler på en rekke punkter. Sannsynligvis vil flere av de foreslåtte lovendringene ikke lenger være aktuelle i en særlov da særlovsselskaper omfattes av et annet lov- og regelverk enn forvaltningsorganer. Forskerforbundet forutsetter derfor at før det eventuelt åpnes for særlovsselskaper, foretas det en grundig vurdering av konsekvensene både for institusjonene, de ansatte og studentene samtidig som det utarbeides utkast til særlov(er) slik at vedtak om dette ikke fattes på sviktende grunnlag.

Når det gjelder det foreliggende lovforslaget bærer det preg av å være en foreløpig gjennomgang. Enkelte paragrafer fremstår som overordnete og rammepregete, mens andre inneholder detaljerte bestemmelser som ikke er i samsvar med den delegering av ansvar og myndighet som økt frihet for institusjonene forutsetter. Det kan derfor være vanskelig å ta endelig stilling til forslagene før det er foretatt en samlet gjennomgang av loven der også regelverket for private institusjoner og eventuelt særlovsselskaper foreligger og kan ses i sammenheng.

Når det gjelder de konkrete endringsforslagene, har Forskerforbundet særlig merknader til de paragrafer som omhandler styring og ledelse av institusjonene, tilsetting og tilsettingsforhold.

En hensikt med kvalitetsreformen var å gi institusjonene større frihet, noe som synliggjøres ved at institusjonene i følge forslaget skal få myndighet til å fastsette den interne organiseringen selv. På andre områder gir lovutkastet ikke rom for frihet; institusjonene skal alle på avdelings- og grunnenhetsnivå ha enhetlig ledelse med åremålstilsatte ledere og en styringslinje med valgt rektor og åremålstilsatte ledere. Forskerforbundet er klar over at dette er i tråd med Stortingets vedtak, men vil likevel påpeke at dette som nevnt over, står i motsetning til den valgfrihet institusjonene gis på andre områder, og tar ikke hensyn til at institusjonene er ulike både med hensyn til størrelse, kompleksitet og fagportefølje. Forskerforbundet beklager dette og mener at institusjonene bør ha anledning til selv å velge en passende ledelsesform.

Når det gjelder tilsetting, tar Forskerforbundet sterkt avstand fra forslaget om å utvide mulighetene for midlertidig tilsetting. I en sektor som allerede er preget av lange midlertidige tilsettingsforhold i stillinger som stipendiat og post doktor, vil ytterligere 12 års midlertidig tilsetting ha svært negative personalmessige konsekvenser, ikke minst i rekrutteringssammenheng.

KOMMENTARER TIL ENDRINGER I ENKELTPARAGRAFER I HØRINGSBREV AV 10.09.01

§1 - Institusjoner loven gjelder for

Pkt. 1.1:
Forskerforbundet gir full tilslutning til at institusjonene organiseres som statlige forvaltningsorgan med utvidete fullmakter. En slik organisasjonsform vil gi institusjonene den nødvendige frihet til å organisere sin egen virksomhet og ha avgjørelsesmyndighet på sentrale områder samtidig som det offentlige fortsatt har et overordnet nasjonalt ansvar for forskning og undervisning på et bredt spekter av fagområder.

Forskerforbundet viser til sine kommentarer innledningsvis og er svært negativ til forslaget. Forbundet kan ikke se at særlovsselskap er en egnet organisasjonsform for universiteter og høgskoler. Forskning og høyere utdanning bør være et offentlig ansvar, fordi virksomheten ved disse institusjonene som skal frembringe og formidle ny kunnskap, må ha et langsiktig perspektiv. Disse institusjonene kan vanskelig sammenlignes med andre selskap som er kjennetegnet av å drive konkurranseutsatt forretningsvirksomhet eller ren tjenesteproduksjon. Forbundet forutsetter at konsekvensene av et slikt forslag blir nærmere utredet og sendt på egen høring sammen med forslag til særlov. Forbundet vil også peke på at forsøksordninger i realiteten vil være irreversible, og at slike vedtak ikke må fattes på sviktende grunnlag.

§4 - Institusjonenes styre

Pkt. 4.4:
De høyere utdanningsinstitusjonene er svært ulike både med hensyn til størrelse, fagportefølje og kompleksitet. Forskerforbundet er derfor tilfreds med at institusjonene får større frihet og myndighet til selv å avgjøre interne forhold og støtter forslaget.

Imidlertid medfører forslaget at de ansattes muligheter for medbestemmelse gjennom representasjon i råds- og styringsorganer kan bli svekket. Tidligere var de ansatte sikret slik representasjon gjennom §§ 12 og 13, men disse paragrafene er foreslått strøket. § 4 sier riktignok at organiseringen må sikre at studentene og de ansatte blir hørt, og §19 sikrer studentene minimum to plasser i alle organer. Tilsvarende formuleringer finnes imidlertid ikke for institusjonens ansatte, og Forskerforbundet foreslår derfor at det tas inn en formulering som eksplisitt sikrer også disse tilfredsstillende representasjon i eventuelle styrings- og rådsorganer.

§10 - Valg av rektor og prorektor

Pkt. 10.3:
Når det gjelder spørsmålet om et nasjonalt valgreglement, mener Forskerforbundet det er viktig at institusjonene har frihet til å tilpasse valgreglementet til lokale forhold. Samtidig kan institusjonenes kunnskaper om valg og valgprosedyrer være noe varierende. For å sikre at valgene foregår på en korrekt måte, går Forskerforbundet inn for at det lages et nasjonalt rammereglement med lokale utfyllende regler/tilpasninger.

§11a - Leder for avdeling eller grunnenhet

Pkt. 11a.1:
Forskerforbundet mener det er nødvendig å styrke den faglige ledelsen, spesielt på grunnenhetsnivå. Det bør imidlertid være opp til institusjonene å velge ledelsesform, men forbundet aksepterer at åremålstilsatt faglig og administrativ ledelse kan være en måte å sikre dette på.

I kommentaren til §4 ga forbundet tilslutning til at intern organisering blir institusjonenes ansvar og tilpasses lokale forhold siden institusjonene er svært forskjellige med hensyn til størrelse og kompleksitet. Av samme årsak mener Forskerforbundet at institusjonene må kunne velge tilsettingsform for ledere på avdelings- og grunnenhetsnivå. Forbundet vil i den forbindelse peke på at styrking av ledelsesfunksjonen også kan skje ved å utnytte de muligheter som ligger i dagens ordning med valgte ledere på avdelings- og grunnenhetsnivå. For eksempel kan bedre honorering av valgte ledere og større fullmakter og økt ansvar føre til styrking av den faglige ledelsen og gjøre det mer attraktivt å ta på seg slike verv. Det viktigste vil imidlertid være å ha ledere med legitimitet i fagmiljøet.

Kommentar til "Merknad":
Forskerforbundet har merket seg at styringslinjen ved institusjonene vil komme til å gå fra valgt rektor til åremålstilsatte ledere på avdelings- og grunnenhetsnivå. Administrerende direktør er satt utenfor styringslinjen (se kommentar til § 15), og forbundet oppfatter dette slik at direktøren dermed ikke har ansvar for og myndighet over administrativt ansatte på avdelings- og grunnenhetsnivå. Dette innebærer at direktøren som sekretær for styret og med ansvar for å iverksette styrets vedtak, er uten instruksjonsmyndighet overfor dem som skal gjøre dette på lavere nivåer. Dette kan skape problemer både for institusjonenes interne beslutningsprosesser og i verste fall for ansvaret for institusjonenes samlede virksomhet overfor samfunnet.

Dette blir særlig uheldig i en situasjon der institusjonene delegeres mer ansvar og formell myndighet, oppgaver som krever økt kompetanse og klare styrings- og ansvarslinjer. Enhetlig ledelse, dvs åremålstilsatt leder med faglig og administrativt ansvar, medfører også at arbeidsoppgaver for administrative ledere på lavere nivåer blir endret og at deres ansvars- og myndighetsområde kan bli betydelig redusert. Dette sammen med svekkede karrieremuligheter kan få konsekvenser for mulighetene for å rekruttere dyktige administrative medarbeidere til disse nivåene.

§15 - Institusjonenes administrerende direktør

Pkt. 15.2:
Administrerende direktør får i følge forslaget bare ansvar for sentraladministrasjonen, og direktørens oppgaver og myndighetsområde begrenses dermed sterkt i forhold til dagens situasjon. Direktøren stilles også utenfor styringslinjen fra rektor til åremålstilsatte avdelings- og instituttledere (se kommentar til § 11a). Økt frihet for institusjonene med økt delegering til institusjonene fra fagdepartementet krever en profesjonell ledelse og administrasjon. Det bør derfor ikke foreslås lovendringer som svekker direktørens formelle posisjon innad i institusjonen.

§30 - Utlysning av og tilsetting i undervisnings- og forskerstillinger

Pkt. 30.1:
Forskerforbundet har ingen innvendinger til at tilsetting i professorstilling eller vedtak om opprykk til professor foretas av et tilsettingsutvalg bestående av et utvalg av styrets medlemmer, men forbundet mener denne muligheten bør gjelde samtlige institusjoner, ikke bare universitetene. Forbundet foreslår derfor at punktet endres til: "Tilsetting i professorstilling eller vedtak om opprykk til professor foretas av styret selv, eller etter styrets enstemmige bestemmelse av et tilsettingsutvalg…." .

Pkt. 30.3:
Forskerforbundet går sterkt i mot at det gis utvidet adgang til tilsetting på åremål i inntil 12 år for prosjektarbeid av lengre varighet eller når den tilsatte trengs for et lengre, men begrenset tidsrom. Ingen annen sektor har flere midlertidig ansatte enn høyere utdanning og forskning, og det er ingen grunn til å utvide ordningen ytterligere. Nåværende bestemmelser i tjenestemannsloven gir tilstrekkelig fleksibilitet mht midlertidighet og oppsigelse ved bortfall av arbeid. Utvidet adgang til midlertidig tilsetting på inntil 12 år er svært negativt ut fra et personalpolitisk synspunkt. En kan heller ikke forvente at midlertidig tilsatte har samme lojalitet og interesse av å arbeide for institusjonen som fast tilsatte. Forslaget vil dessuten gjøre en vanskelig rekrutteringssituasjon enda mer problematisk og kan svekke konkurranseevnen blant annet i forhold til instituttsektoren og privat sektor for øvrig.

Pkt. 30.5:
Forskerforbundet tar sterkt avstand fra forslaget om at krav om sakkyndig komite for andre stillinger enn professorat og førstestilling, skal kunne fravikes. For eksempel forutsetter kriteriene for tilsetting i høgskolelektorstilling både en vurdering av vitnemål og attester og av forskningskompetanse og pedagogisk erfaring utover høyere grads eksamen (jfr rundskriv om felles stillingsstruktur (F-14-95)). For å vurdere slike kvalifikasjoner på en tilfredsstillende måte må sakkyndige komiteer benyttes. Bortfall av sakkyndige komiteer kan medføre at høgskoleutdanningers vitenskapelige forankring svekkes, og vi minner i den forbindelse om Stortingets eksplisitte vedtak om at undervisningen fortsatt skal være forskningsbasert.

Forskerforbundet foreslår at bestemmelsen om at begge kjønn alltid skal være representert i sakkyndige komiteer, mykes opp. Kvinner, spesielt i fagområder med få kvinner i toppstilling opplever omfanget av slike verv som en belastning som blant annet hindrer eget forskningsarbeid.

Kommentar til "Merknad" til pkt. 30.2:
Forskerforbundet er tilfreds med at merknaden slår fast at det skal være minst en tilsatt i et eventuelt tilsettingsorgan.

§30a - Tilsetting av leder for avdeling og grunnenhet

Pkt. 30a.2:
Forskerforbundet er glad for at paragrafen slår fast at ansatte ved avdelingene/grunnenhetene skal sikres rett til å uttale seg om tilsetting av faglige ledere. Dette er helt nødvendig dersom de faglige lederne skal ha legitimitet blant ansatte på instituttet eller avdelingen. For å rekruttere dyktige personer til faglige lederstillinger, må de tilbys høy lønn og gode arbeidsbetingelser. Hvis dette gjelder ansatte ved institusjonen, må de også tilbys permisjonsmuligheter, forskningstermin og muligheter for kompetanseutvikling etter avsluttet åremålsperiode. Personer som ikke har stilling ved institusjonen, må tilbys retrettordning.

Forskerforbundet har ingen innvendinger til at det gjøres bruk av kallelse når særlige grunner taler for det.

§37 - Krav for opptak til høgre utdanning

Pkt. 37.3:
Forskerforbundet går imot forslaget om at institusjonene i særlige tilfeller kan gjøre unntak fra den nedre aldersgrensen på 25 år for opptak på grunnlag av realkompetanse. Forslaget er begrunnet med at det finnes søkere som verken har mulighet for å fullføre og bestå videregående opplæring eller er i stand til å gjennomføre kravet om 5 års arbeidserfaring. Etter forbundets mening er sannsynligheten for at disse skal kunne fullføre en høyere utdanning, svært liten. Fullført videregående opplæring må fortsatt være normal inngangsport til høyere utdanning og ordninger som svekker dette, må unngås.

§44a - Undervisning

Pkt. 44a.1:
Forskerforbundet forutsetter at et studieår på 10 måneder inkluderer både undervisningsperiode og, i de tilfeller det arrangeres eksamen, eksamenperiode. Selv om det er forutsatt i kvalitetsreformen at undervisningen skal intensiveres og studieåret utnyttes bedre, må verken kvalitetsreformen eller lovendringene gå på bekostning av de vitenskapelig ansattes forskningstid, dette gjelder både totalt omfang på årsbasis og mulighet for perioder med sammenhengende tid til FoU.

§44b - Utdanningsplan

Forskerforbundet synes at beskrivelsen av utdanningsplan er så generell at det er vanskelig å danne seg et bilde av hva en utdanningsplan vil komme til å omfatte. Selv om departementet i forskrift vil fastsette visse minimumskrav for planens innhold, skal den enkelte student kunne påvirke utformingen av planen. Med dagens antall studenter vil dette være en betydelig belastning for institusjonene og kan skape et unødvendig byråkrati. Hvis det i tillegg blir behov for hyppige endringer av planen, vil en slik plan bli meget krevende å håndtere og vil kreve økte faglige og administrative ressurser.

Etter forbundets mening vil behovet for slike planer være størst i de allmenne fagene. I en rekke profesjonsutdanninger hvor studentene følger mer eller mindre faste studieløp, bør behovet for omfattende avtaler være langt mindre. Det bør derfor vurderes om kravet til utdanningsplan kan fravikes for slike utdanninger.

§45 - Grader og yrkesutdanninger

Kommentar til "Merknad":
Forskerforbundet har ingen innvendinger til selve paragrafen, men derimot til omtalen av mastergrader i merknaden. Etter forbundets mening må omfanget av det selvstendige arbeidet i de teoretiske mastergradene tilsvare 1 års arbeid, dvs 60 studiepoeng. 30 studiepoeng som angitt i merknaden gir ikke rom for tilstrekkelig faglig fordypning for doktorgradsstudier. For de mer yrkesrettete utdanningene må omfanget av det selvstendige arbeidet være minst 30 studiepoeng og ikke 20 som i merknaden.

Forbundet mener videre at et kjennetegn ved mastergrader skal være et skriftlig, selvstendig arbeid som i dagens hovedfagsstudier.

§50 - Eksamen og sensur

Pkt.50.1:
Forskerforbundet er bekymret for forslaget om at ekstern sensur skal falle bort unntatt ved skriftlig arbeid i mastergradene og ved klagesensur. Forbundet har forståelse for at ekstern sensur koster og at overgang til mappeevaluering kan gjøre ekstern sensur i alle fag unødvendig. Imidlertid kan nye vurderingsformer som mappeevaluering og underveisevaluering kreve minst like store ressurser som de nåværende eksamensordningene. Dessuten gjør den nye finansieringsordningen det ønskelig å kunne kontrollere at faglig nivå ikke senkes siden institusjonenes finansiering påvirkes av avlagte vekttall.

Paragrafen inneholder bestemmelser om at det skal være ekstern evaluering av vurderingen eller av vurderingsordningene, noe som skal ivareta studentenes rettssikkerhet og fungere som en kvalitetskontroll av det enkelte studium. Forskerforbundet er imidlertid i tvil om dette er tilstrekkelig. Merknaden sier at det bør inngå en viss grad av ekstern sensurering både på lavere og høyere grad som en del av institusjonenes kvalitetssikringsarbeid, og kommer med eksempler på hvordan dette kan gjøres. Imidlertid avgjør institusjonene dette, og omfanget av ekstern sensur vil derfor kunne avhenge av institusjonenes økonomiske situasjon.

KOMMENTARER TIL HØRINGSBREV AV 15.10.01 OG ENDRINGER I ENKELTPARAGRAFER

De fleste endringsforslagene i dette høringsbrevet er knyttet til opprettelse av et uavhengig akkrediteringsorgan. Forskerforbundet støtter forslaget og har ingen innvendinger til at organet hjemles i lov om universiteter og høgskoler og organiseres som et forvaltningsorgan med utvidete fullmakter. Forskerforbundet er også enig i at organet blir uavhengig av departementet og dermed bare kan instrueres gjennom lov og forskrift. Forbundet har heller ingen innvendinger til at et faglig styre skal ha det overordnete ansvaret for organets virksomhet og de beslutninger organet treffer.

Forskerforbundet har i tillegg kommentarer til enkelte av paragrafene som gjelder akkrediteringsorganet:

§12 - Formål og definisjon

Pkt 12.1:
Forskerforbundet gir sin tilslutning til at det foreslåtte akkrediteringsorganet også får ansvar for godkjenning av utenlandsk utdanning og for å sikre at norsk godkjenning av utenlandsk utdanning er i samsvar med nasjonale og internasjonale avtaler og retningslinjer. Dette er oppgaver som i dag er ivaretatt av Informasjonssenter for internasjonal utdanning, NAIC, og forbundet synes det er naturlig at disse og eventuelle andre oppgaver som NAIC har videreføres i det nye akkrediteringsorganet.

§48 - Godkjenning av grad eller utdanning fra utenlandsk eller norsk institusjon som ikke går inn under denne lov

Pkt. 48.1:
I dette punket omtales opprettelse av en klagenemnd for å behandle klager vedr. organets avgjørelser om godkjenning av grad eller utdanning fra institusjoner som ikke kommer inn under loven. Forskerforbundet gir sin tilslutning til at det opprettes en klagenemnd som i likhet med selve akkrediteringsorganet må være uavhengig av departementet. Departementet kan derfor ikke være klageinstans.

Forskerforbundet har ingen kommentarer til de endringene som gjelder skikkethetsvurdering i helse- og sosialfagutdanningene og utdanningsinstitusjonenes myndighet til å utstede autorisasjon til helsepersonell.

Med vennlig hilsen
NORSK FORSKERFORBUND

Kolbjørn Hagen
Leder

Sigrid Lem
Ass. generalsekretær