Innspill til statsbudsjettet 2020

Innspill til statsbudsjettet for 2020

Forskerforbundet oversender med dette sitt innspill til statsbudsjettet for 2020.

Rammevilkår for kunnskapsarbeidere og forskere i offentlig sektor

Stans effektiviseringskutt

Nye flate effektiviseringskutt på 0,5 % av driftsutgiftene bidrar ikke til bedre lønns- og arbeidsvilkår for kunnskapsarbeiderne i offentlig sektor. Regjering Solbergs såkalte avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform har bidratt til å kutte utgiftsnivået med 8,4 mrd i løpet av perioden 2015-2018. For 2018 tilsvarer det isolert sett lønnskostnadene til over 11 000 årsverk. Ostehøvelkuttene som snart beløper seg til 10 milliarder kroner, har for lengst sluttet å være effektive. Kvaliteten på sentrale velferdstjenester reduseres, stillinger står ubesatte og presset på de ansatte øker. Effektiviserings- og produktivitetsarbeidet i offentlig sektor er viktig, men det må ivareta hensynet til faglig kvalitet og gjennomføres i samarbeid med de ansatte slik at det bygger på tillit og trygghet.

I universitets- og høyskolesektoren rapporterer de vitenskapelige ansatte om dårligere støttefunksjoner for forskning og undervisning de siste årene (APIKS-undersøkelsen 2018). Her vokser virksomhetenes budsjetter nå kun som følge av eksternt finansierte prosjekter, merproduksjon og øremerkede midler. Ytterligere kutt vil gjøre det enda vanskeligere å virkeliggjøre ambisjonene for kultur, forskning og høyere utdanning som følger av blant annet Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning, Arkivmeldingen, Kvalitetsmeldingen, Humaniorameldingen, Kulturmeldingen og digitaliseringsstrategien.

Forskerforbundet foreslår:

• ABE-reformen avsluttes og det initieres en forskningsbasert evaluering av reformens konsekvenser for kvalitet og effektivitet i offentlig sektor. Dette som grunnlag for en mer målrettet prioritering av offentlige midler som hensyn tar den faktiske budsjettsituasjonen i de enkelte virksomhetene.

Forskerne i sentrum – utred arbeidsvilkår og karriere

Regjeringen har svært høye ambisjoner på vegne av forskning og høyere utdanning, med stadig økende krav til forskningskvalitet, publisering, ekstern inntjening, internasjonalisering, tverrfaglighet, effektivisering, innovasjon, samfunnsnytte, næringssamarbeid, undervisningskvalitet, utdanningsrelevans og gjennomstrømning. I et forsøk på å nå disse målene arbeider de vitenskapelig ansatte i snitt om lag én ekstra dag hver uke, ut over normal arbeidsdag.  Likevel er gjennomsnittslønnen til en førsteamanuensis eller tilsvarende kvalifisert forsker ved offentlige utdannings- og forskningsinstitusjoner langt under det personer med høyere utdanning i privat næringsliv har, dessuten også betydelig under andre høyere akademikergrupper i offentlig sektor med tilsvarende yrkeserfaring.

Flere undersøkelser tyder på at forskeryrkets attraktivitet er synkende. For å rekruttere og beholde dyktige ansatte i en situasjon med stor studenttilstrømning, økende aldersavgang og ambisjoner om økt forskningsinnsats må offentlige institusjoner etablere en bevisst rekrutteringspolitikk som gir færre midlertidig ansatte i akademia og som sikrer konkurransedyktige lønns- og arbeidsvilkår i universitets- og høyskolesektoren og for forskerne ved helseforetakene. Midlertidigheten i UH-sektoren står på stedet hvil, tross tverrpolitisk enighet om at den er for høy. I tillegg vet vi at den også er svært høy også for forskere ved de statlige forskningsinstituttene og ved universitetssykehusene, selv om vi her mangler samlet dokumentasjon.

Etter mange år med reformer på institusjons- og finansieringsnivåene er det på høy tid at regjeringen retter søkelyset på forskerne, forskerkarrierene og hva som må til av vilkår for å realisere de skyhøye ambisjonene i forskningsmeldingen. Forskerforbundet mener regjeringen ved Kunnskapsdepartementet nå må initiere en skikkelig utredning om karrierutviklingsarbeidet og arbeidsvilkårene for forskere i offentlig sektor (UH, institutt og helseforetak). Denne utredning kan med fordel inngå i en større og forskningsbasert evaluering av reformarbeidet i sektoren.

Forskerforbundet foreslår:

• Gjennomfør en utredning av forskernes arbeidsvilkår og karriereutvikling (i hele forskningssektoren). Avsett 10 mill. kroner til dette på statsbudsjettet for 2020.

UH-sektor: Kvalitet i høyere utdanning

Utdanningskvalitet – midler til utvikling av undervisningskompetanse

I statsbudsjettet for 2019 ble SAKS-midlene kuttet betraktelig og det er varsles at SAKS-midlene skal vris mot andre kvalitetshevende tiltak. Et slikt tiltak vil være å avsette midler til et kompetanseutviklingsprogram for ansatte i universitets- og høyskolesektoren. Det vil kunne møte behovet for å øke andelen ansatte med førstestillingskompetanse, og for etter- og videreutdanning innen UH-pedagogikk og læringsfremmende bruk av digitale verktøy i tråd med endringen i ansettelses- og opprykksforskriften. Endringen i forskriften om ansettelse- og opprykk i utdannings- og forskerstillinger medfører økt krav til formell basis undervisningskompetanse, uten at miljøet som skal tilby slike kurs er blitt tilført friske midler. Kapasiteten er ganske sprengt allerede og nå vil man se et betydelig økt behov for organiserte kurs. Virksomhetene må derfor bli tilført friske midler til å øke kapasiteten på kompetansehevende kurs innen UH-undervisning og veiledning.

Forskerforbundet foreslår:

• Styrk basisbevilgningene til UH-institusjonene med 300 mill. kr til arbeidet med undervisningskvalitet og for å utbygge kapasiteten på UH-pedagogiske tilbud til de vitenskapelig ansatte.

Finansieringskategori i tråd med reelle kostnader

Forskerforbundet mener det bør tas initiativ til en helhetlig gjennomgang av de ulike studieprogrammenes plassering i finansieringskategori. Det vil bidra til bedre samsvar mellom tildeling og faktiske ressursbehov.

Forskerforbundet mener videre at det behov for å styrke finansieringen av barnehagelærerutdanningen fra og med 2020. Den nye barnehagelærerutdanningen er like ressurskrevende som grunnskolelærerutdanningen. Per i dag ligger de to utdanningene i henholdsvis kategori E og D. Da grunnskolelærerutdanningen ble løftet fra E til D ble dette innført gradvis, kull for kull. Dersom man anvender samme metode for barnehagelærerutdanningen, vil de årlige ekstra omkostningene for studieplasser øke med omlag 42 millioner pr. år i tre år.

Forskerforbundet foreslår:

• Initier en helhetlig gjennomgang av studieprogrammenes innplassering på finansieringskategori med sikte på bedre samsvar mellom tildeling og faktiske kostnader.
• Avsett 42 millioner i friske midler til å løfte barnehagelærerutdanningen fra kategori E til D fra og med 2020

Sikre tilgangen til høyere utdanning for de økte ungdomskullene

Befolkningsframskrivinger samt forventet høyere studietilbøyelighet i alle alderskategorier tilsier at studentveksten innen høyere utdanning vil holde seg høy i mange år fremover. Dersom de nye søkerne skal kunne sikres tilgang til høyere utdanning er det nødvendig å prioritere ressurser til stillinger, infrastruktur og bygg som setter sektoren i stand til å kunne ta imot den forventede studentveksten. Samtidig med økt antall vil også studentpopulasjonen bli mer mangfoldig både med hensyn til forkunnskaper og bakgrunn. Det understrekes av et økende behov for etter- og videreutdanning som UH-institusjonene raskt må tilpasse seg.

Alt dette stiller ekstra store krav til institusjonene. Vi vet at det meste av frafallet fra høyere utdanning skjer tidlig i studiet, og at kvaliteten i utdanningstilbudet og god oppfølging av studentene er helt vesentlig for å redusere dette. At studentene lykkes i sine studier er av stor betydning for den enkelte og for samfunnet. Forskerforbundet mener institusjonene må rustes for ivaretakelse av en mer differensiert studentgruppe, og ber derfor om at det utarbeides en plan for hvordan vi skal sikre tilgangen til og gjennomføring i høyere utdanning.

Dessuten står veksten i antall studieplasser som tilbys av institusjonene ikke i samsvar med antall fullfinansierte studieplasser. Stadig flere studieplasser tilbys med bakgrunn i kun de resultatbaserte uttellingene (40 % av beregnet kostnad). Beregninger Forskerforbundet utførte viste at 21,5 % av alle studiepoeng som ble avlagt i Norge i 2013 kun ble finansiert med de resultatbaserte tildelingene, dvs. 40 % av anslått kostnad for en fulltids studieplass. Det er ingen tegn til at dette har bedret seg. I 2009 sendte Samordna opptak ut 66 151 tilbud om studieplass, mens ti år seinere, i 2018, fikk 98 277 tilbud. Mer enn 32 000 flere studieplasser tilbys altså årlig nå ti år seinere. Det er langt over det antallet nye studieplasser som er blitt bevilget av regjeringen med strategisk tildeling for SPE (60 %). Institusjonene er altså havnet i en situasjon hvor de i konkurranse om midler tvinges til å ta opp langt flere studenter enn de får fullfinansiert. At mange studenter på den måten kun blir finansiert på 40%-«marginalen» fører til dårligere studiekvalitet og arbeidsvilkår for de ansatte.

Forskerforbundet foreslår:

• Avsett 200 mill. kr over kap. 260 til fullfinansiering av studieplasser.
• Utarbeid en plan for høyere utdanning i lys av studietilbøyelighet, arbeidskraftbehov og befolkningsframskriving.

Finansieringsmodell, utviklingsavtaler og konkurranse

Fra og med 2019 skal alle universiteter og statlige høyskoler ha utviklingsavtaler, som det er knyttet økonomiske insentiver til. Forskerforbundet forutsetter at utvidelsen skjer i nær dialog med sektoren og at erfaringer fra pilotinstitusjonene legges til grunn i videreutviklingen. Når det gjelder finansiering av utviklingsavtalene, viste Kunnskapsdepartementets høringsrunde våren 2017 stor skepsis og uenighet i sektoren. UH-institusjonene legger allerede betydelige midler i sine strategiske satsinger og den resultatbaserte andelen av budsjettet er også betydelig. Forskerforbundet mener derfor at et finansieringssystem for utviklingsavtalene må innføres med forsiktighet. Økonomiske insitamenter til måloppnåelsen i utviklingsavtalene må finansieres med friske midler og ikke over institusjonenes grunnbevilgninger.

I Kvalitetsmeldingen varslet regjeringen at finanseringen av høyere utdanning på sikt i større grad skal baseres på konkurranse. Forskerforbundet mener at det ikke er en ønsket utvikling. Kvalitet forutsetter stabile og solide grunnbevilgninger i hele sektoren. Det gjelder for forskningsaktivitet så vel som for undervisning. Fagmiljø bygges over tid, og institusjonene har en forpliktelse overfor de studentene som er tatt opp på studier.

Forskerforbundet ser forslagene om etablering av en kvalitetsportal og en nasjonal konkurransearena for utdanningskvalitet i sammenheng med regjeringens ønske om at en større andel av den samlede rammebevilgningen skal gjøres konkurransebasert. Dette er vi svært skeptiske til. Det vil ikke bidra til å utvikle kvalitet i bredde, og vi frykter at «vinnerne» blir tildelt økte ressurser, mens institusjoner og miljøer som ikke når opp vil stå i fare for å bli finansielt nedprioritert og følgelig få dårlige forutsetninger for å drive kvalitetsutvikling. Mer konkurranseutsetting fører til mer usikkerhet og midlertidig ansettelser.

Forskerforbundet er kritisk til at RBO er en ren omfordeling mellom institusjonene innenfor en lukket ramme, fordi det medfører usikkerhet for institusjonene og svekker koblingen til oppnådde resultater. Forskerforbundet mener at RBO må styrkes med 100 mill. kroner samtidig som ordningen endres slik at den ikke lenger er et nullsumspill innenfor en lukket ramme.

Forskerforbundet foreslår:

• Avsett 150 mill. kr. til insitament i utviklingsavtalene.
• Avsett 100 mill. kr til styrking av RBO for forskningsresultater

Bygg og infrastruktur

Kvalitet i utdanning og forskning henger sammen med tilgang til egnede undervisningslokaler, arbeidsplasser, bibliotekressurser, gode digitale løsninger og annen infrastruktur som muliggjør læringsfremmende arbeidsformer og gode forskningsvilkår. En tredjedel av den statlige eiendomsmassen i universitets- og høyskolesektoren er i en dårlig tilstand, ifølge en rapport fra Riksrevisjonen i 2012. Vi vet også at behovet for nybygg i forsknings- og kunnskapssektoren er stort, blant annet på grunn av studentveksten. Antall kvadrat per bruker sank fra 14,3 i 2008 til 12,5 i 2017 (Tilstandsrapporten UH). Utdaterte laboratorier og lesesaler, dårlige IKT-løsninger og dårlige arbeidsforhold for forskere og studenter går utover kvaliteten i utdanning og forskning. At man ikke har klart å prioritere nødvendig sikring av vikingskipene (ved UiO KHM) eller igangsatt arbeidet med nytt ferdigprosjektert museum er symptomatisk.

Forskerforbundet mener stadig at det må etableres en kunnskapsbasert investeringsplan for større bygge- og vedlikeholdsprosjekter i universitets- og høyskolesektoren, og mener ikke at departementets redegjørelser for igangsatte prosjekter i revidert langtidsplan høsten 2018 er tilstrekkelig. Det er vesentlig at en investeringsplan inneholder konkrete og forpliktende mål for investeringer i bygg, vedlikehold og infrastruktur for denne regjeringsperioden. Stortingsbehandlingen av revidert langtidsplan må føre til en tydeliggjøring av kommende investeringer og samtidig slå fast de ansattes rett til medbestemmelse i arbeidet med nye offentlige bygg. Det må presiseres at statens arealnorm bare er en retningsgivende norm som må brukes fleksibelt. Utforming av nybygg må skje i samarbeid med de ansatte for å sikre lokaler som er tilpasset den faglige aktiviteten og behovene til de ansatte. Dette må gjenspeiles i finansieringen av nybygg i UH-sektoren, så vel som i prosjektering av andre offentlige byggeprosjekter.

Forskerforbundet foreslår:

• Avsett 25 mill. kr. til sikring av vikingskipene og igangsettelsen av byggingen av nytt museum.
• Lag en forpliktende investeringsplan for bygg og infrastruktur.

Instituttsektoren

Instituttsektoren er tilskrevet viktige roller i det norske forskningssystemet. Sektorens bidrag innen forsknings- og utviklingsarbeid er en nasjonal ressurs som er svært aktuell og nødvendig for et arbeids- og næringsliv i omstilling. I Synteserapporten om instituttsektoren fra Forskningsrådet (En målrettet og effektiv instituttpolitikk, 2018) fremheves det at instituttsektoren skal utføre forskning av høy kvalitet til anvendelse i næringslivet, forvaltningen og samfunnet for øvrig, og at sektoren har en viktig rolle å spille i omstillingen av norsk økonomi. «Det forutsetter at instituttene kan bygge opp kompetanse på nye områder.  Rapporten anbefaler derfor at basisfinansieringen økes til 15 prosent av instituttenes FoU-omsetning.» Forskerforbundet støtter denne konklusjonen og mener regjeringen må fortsette og intensivere opptrappingen av basisbevilgningene til instituttene i tråd med Forskningsrådets anbefalinger.

Krevende anskaffelsesprosedyrer knyttet til kortvarige prosjekter og lave beløpsgrenser, gjør at den enkelte forsker bruker mer tid på prosjektakkvisisjon og mindre på forskning og faglig utvikling. Dette rammer både kvalitet og effektivitet. Det er viktig å styrke den norske instituttsektorens konkurransekraft i et marked som er åpnet opp for internasjonal konkurranse. Norske forskningsinstitutter har en basisbevilgning på 10% i gjennomsnitt. Dette er meget lavt i forhold til de forskningsmiljøer en samarbeider med og konkurrerer med nasjonalt og internasjonalt, som har en basisbevilgning på 20%-50%. Dette tilsier at basisbevilgningen over tid bør økes utover Forskningsrådets anbefalinger slik at den er på linje med det forskningsinstitutter i andre europeiske land mottar i statlig støtte. Dessuten bør komplementariteten mellom UH-institusjoner og forskningsinstitutter styrkes og vektlegges i større grad.

Forskerforbundet foreslår:

• Avsett 100 millioner kr. til gradvis opptrapping av basisbevilgningsordningen for forskningsinstituttene.
• En forpliktende opptrappingsplan for basisbevilgningen til forskningsinstituttene etableres i Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning.

Arkiv- og museumssektoren

ABM-sektoren har et samfunnsoppdrag som omfatter forskning, og det er et uttalt mål at det skal forskes mer i sektoren (jf. Museumsmeldingen og Arkivmeldingen). Det er nødvendig å tydeliggjøre ansvaret for forskning i sektoren, samt etablere en mer planmessig tilnærming til hvordan forskningen kan videreutvikles og tydelig bidra til samfunnsutviklingen.

Forskerforbundet foreslår:

• Avsett 50 millioner kr. til opprettelse av program i regi av Forskningsrådet der museene kan søke om støtte til forskningsprosjektet.

Samlet forskningsinnsats – opptrappingsplan

Den reviderte langtidsplanen for forskning og høyere utdanning er meget ambisiøs på forskningens vegne; mer ambisiøs enn de siste statsbudsjettene. Vi imøteser derfor at de totale bevilgningene til forskning og høyere utdanning for 2020 må blir markant høyere eller at regjeringen prioriterer tydeligere og reduserer ambisjonene på enkelte områder. Norge ligger fortsatt betydelig lavere enn de andre nordiske landene når det gjelder investeringer i forsknings- og utviklingsarbeid (FoU). Forskningsbevilgningen er anslått til 1,02 % av anslått BNP i 2019. Det er bra, men likevel et godt stykke unna valgkampløftene om at den offentlige andelen i en overgangsperiode skal ligge på 1,25 % for å styrke norsk innovasjons- og omstillingsevne. For å opprettholde en ambisiøs målsetting for den offentlige forskningsinnsatsen må måltallet tydeliggjøres med en tilhørende opptrappingsplan. I tillegg må virkemidlene for økt forskningsinnsats i næringslivet videreutvikles og styrkes. Bare slik vil det være mulig å oppnå målet om 3 % innen 2030. Videre mener Forskerforbundet det er behov for å stimulere offentlige virksomheter til å benytte forskningsbasert kunnskap i større grad enn i dag. Dette vil gi bedre kvalitet på tjenestene.

Forskerforbundet foreslår:

• Etabler en forpliktende opptrappingsplan med budsjettvirkning fra 2020 der måltallet for den offentlig forskningsinnsatsen økes til 1,4 % av BNP.
• Hev grensen for forenklete FoU-innkjøp uten utlysning til 500 000 kroner for å stimulere forvaltningen til økt bruk av forskningsbasert kunnskap.

Med vennlig hilsen
Forskerforbundet

Petter Aaslestad
Leder

Hilde Gunn Avløyp
Generalsekretær