Innspill til statsbudsjettet 2018

Innspill til statsbudsjettet 2018

Forskerforbundet oversender med dette sitt innspill til statsbudsjettet for 2018.

Budsjettet for 2017 er preget av noen store vekstposter som ikke har direkte effekt på volumet på ordinær FoU-virksomhet (jf. NIFU 2016:39). Vi konstaterer også at det er nullvekst for forskning for de største FoU-departementene. Videre er Forskerforbundet kritisk til det tekniske kuttet på 300 mill. kroner til Forskningsrådet samt den lave budsjetteringen til EU-kontingenten. Begge deler vil kreve at de totale bevilgningene for 2018 må bli markant høyere bare for å opprettholde aktivitetsvolumet i 2017.

Uavhengig, kreativ og nytenkende forskning er en forutsetning for økt omstillingsevne, innovasjon og konkurransekraft. Revidert langtidsplan for forskning og høyere utdanning må derfor inneholde ambisjoner om en bredere og mer kraftfull forskningsinnsats, som følges opp i de årlige budsjettprosessene.

Forskeren er forskningens viktigste ressurs. En undersøkelse gjennomført av Akademiet for yngre forskere (AYF) viser at bare halvparten av yngre forskere vil anbefale unge å satse på en forskerkarriere. Det er urovekkende, også sett i lys av at andre sektorer er langt mer offensive når det gjelder å tiltrekke seg arbeidskraft og i tillegg tilbyr et høyere lønnsnivå.

Stor studenttilstrømming, økende aldersavgang og ambisjon om økt forskningsinnsats krever en bevisst rekrutteringspolitikk som gir færre midlertidig ansatte i akademia og som sikrer konkurransedyktige lønns- og arbeidsvilkår i universitets- og høyskolesektoren. Vitenskapelig ansatte må gis rett til fast tilsetting og stillingsvern på linje med andre arbeidstakere.

Budsjettforliket innebærer at institusjonene i universitets- og høgskolesektoren må gjennomføre flate effektiviseringskutt på 0,8 prosent av driftsutgiftene, opp fra 0,5 prosent som var det opprinnelige forslaget. Kuttene er en del av regjeringens avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform, og blir gjennomført for tredje år på rad. For 2017 tas nå i 251 millioner kroner fra grunnbevilgningen. Tilsammen har UH-sektoren fått et flatt kutt i grunnbevilgninger på rundt 650 millioner kroner i regjeringsperioden. Forskerforbundet har hele tiden vært kritisk til effektiviseringskuttene. Universitetene og høgskolene er allerede svært effektive og kan vise til en sterk produktivitetsvekst. Ytterligere kutt vil ikke føre til mer effektivisering, men snarere ramme kvaliteten i utdanning og forskning.

Forskerforbundet foreslår:

• Rekrutteringsutfordringer må møtes med attraktive forskningskarrierer. Iverksett en utredning av arbeidsvilkårene og forutsetningene for forskning i akademia.
• Reverser kostnadskuttet på 0,8 % for forsknings- og utdanningsinstitusjonene; FoU-aktiviteter og utdanning må skjermes.
• Viderefør SAKS-midler med 150 mill. kroner over kap 260.
• BOA-indikatoren må finansieres med friske midler. Tilbakefør 300 mill. kroner til institusjonenes grunnbevilgning.
• Styrk forskningsinstituttenes basisbevilgninger med 100 mill. kroner.

Kvalitet i høyere utdanning

Regjeringen legger i 2017 fram en stortingsmelding om kvalitet i høyere utdanning. Målsettingene som er trukket opp for sektoren i tilknytning til meldingsarbeidet er i stor grad avhengig av rammevilkårene for kvalitet, og har klare budsjettmessige konsekvenser.

Rammevilkår for undervisning og forskning

En nødvendig forutsetning for kvalitet i utdanningen er at all høyere utdanning skal være forskningsbasert. Det forutsetter at de vitenskapelig ansatte som hovedregel er ansatt i kombinerte stillinger med rett og plikt til å drive både FoU-arbeid og undervisning. Arbeidsvilkårene for mange vitenskapelig tilsatte preges blant annet av liten anledning til å kunne forske i arbeidstiden, og av lange karrierer i midlertidige tilsettinger. Med kvalitetsmeldingen følger økt vektlegging av studentaktiv læring, krav om kontinuerlig utvikling av undervisning og mer ressurskrevende lærings- og vurderingsformer.  Det er stort arbeidspress i sektoren, og mange har allerede alt for liten tid til kjerneoppgavene. 

Tidsbruksundersøkelser har vist at de ansatte i universitets- og høgskolesektoren arbeider langt utover den øvre grensen i arbeidsmiljøloven og at forskningen i stor grad må utføres utenfor normalarbeidsdagen. Rammevilkårene for å utføre forskning er et av de viktigste elementene i arbeidsvilkårene til vitenskapelig ansatte og avgjørende for å kunne rekruttere og beholde topp kvalifisert personale og for å gi utdanning av høy kvalitet.

Med nytt institusjonslandskap er det grunn til å tro at forskjellene i vilkår for å drive undervisning og forskning er like store innad på institusjonene som mellom dem. Strukturreformen i høyere utdanning har økt kvalitet i utdanning og forskning som mål. Som ledd i oppfølging av reformen, mener Forskerforbundet Kunnskapsdepartementet må initiere en ny utredning om arbeidsvilkårene i akademia.

Fullfinansiering av studieplasser

Institusjonene tjener økonomisk på at flest mulig studenter gjennomfører studier, og de fleste universitetene og høyskolene produserer flere studiepoeng enn det faktiske studentmåltallet som de får finansiering til. Overopptaket går utover de ansattes arbeidsvilkår og mulighetene til å utføre god undervisning og forskning. Det er nødvendig å gjennomrette balansen mellom antall fullfinansierte studieplasser i grunnbevilgningene og det faktiske studentantallet på institusjonene.

Vi foreslår at det bevilges 200 mill. kroner på kap 260 Universiteter og høyskoler som et skritt på veien for å bringe bevilgningene mer i samsvar med det reelle studentantallet ved institusjonene for å sikre de ansatte med tid til forskning, undervisning og oppfølging av studentene.

Forskerforbundet mener samtidig at insentivordningen må vris mot å premiere kvalitet. Et grep som vil hindre uhensiktsmessig overopptak av studenter er gradvis å redusere RBU til fordel for de strategiske overføringene. Da vil studenttallet, på sikt, bli mer i samsvar med det antall studieplasser institusjonene får strategisk bevilgning for. Insentivet vil likevel være sterkt nok til at det fremmer tilgjengelighet til og produktivitet i høyere utdanning.

Ny finansieringsmodell

Forskerforbundet har merket seg at innføringen av finansieringssystemet, og da særlig nye resultatbaserte indikatorer, har fått svært blandet mottakelse i sektoren. Systemet slår ulikt ut for institusjonene og vi mener derfor de faktiske effektene den nye modellen får må følges tett. Nytt finansieringssystem må ikke bidra til uheldige forskjeller i institusjonenes rammevilkår.

Forskerforbundet er imot innføringen av den resultatbaserte BOA-indikatoren i finansieringen av universiteter og høyskoler. Indikatoren er i strid med anbefalingene fra regjeringen eget ekspertutvalg. At den finansieres ved å redusere institusjonenes basisbevilgninger er ekstra uheldig. Forskerforbundet vil i likhet med ekspertutvalget påpeke at BOA-virksomhet ikke nødvendigvis er kvalitetsdrivende og at en slik indikator kan medføre at eksterne prioriteringer overskygger intern ressursstyring. Tilsvarende er vi skeptisk til innføring av en siteringsindikator. Selv om det tas høyde for ulike fagprofiler, tyder NIFUs utredning på fortsatte utfordringer knyttet til fagnøytralitet. Det kan også stilles spørsmål ved i hvilken grad og på hvilken måte indikatoren fremmer eller er et uttrykk for forskningskvalitet, samt ved kost-nytteverdien av indikatoren.

Strukturen fastsatt, omstillingsprosessene fortsetter

Institusjonslandskapet er i ferd med å ta form, og de siste fusjonsvedtakene trer i kraft 1. januar 2017. Fusjonsprosessene er krevende, og det egentlige arbeidet med å skape den nye institusjonen begynner først etter selve fusjonen. Det er fortsatt nødvendig å bevilge tilstrekkelige omstillingsmidler slik at kvaliteten på utdanningene og forskningen opprettholdes.

Institusjonenes faktiske kostnader forbundet med fusjons- og omstillingsprosessene må dekkes for at fusjonen ikke skal gå ut over den faglige kvaliteten. Forskerforbundet etterlyser i den forbindelse en avklaring av hvordan SAKS-midlene fordeles, om det gjøres etter søknad fra institusjonene samt hvilke kriterier som legges til grunn for fordelingen.

Det er viktig at fusjonene fullfinansieres og at fusjonerte institusjoner sikres rammevilkår som gjør det mulig å videreutvikle institusjonene. Eventuelle synergieffekter av fusjonene må ses over 7-10 år og det kan derfor ikke planlegges/budsjetteres med synergieffekter. Forskerforbundet mener det i 2018 må avsettes SAKS-midler som minimum tilsvarer det opprinnelige budsjettforslaget for 2017, dvs. 150 mill. kroner over kap 260.

Bygg og infrastruktur

Kvalitet i utdanningen henger sammen med tilgang til egnede undervisningslokaler, arbeidsplasser, bibliotekressurser, gode digitale løsninger og annen infrastruktur som gjør det mulig å introdusere studentene for forskning og arbeidsformer som fremmer læring. En tredjedel av den statlige eiendomsmassen i universitets- og høyskolesektoren er i en dårlig tilstand, i følge en rapport fra Riksrevisjonen. Vi vet også at behovet for nybygg i forsknings- og kunnskapssektoren er stort, blant annet på grunn av studentveksten. Utdaterte laboratorier og lesesaler, dårlige IKT-løsninger og dårlige arbeidsforhold for forskere og studenter går utover kvaliteten i utdanning og forskning. 

Forskerforbundet mener at regjeringen i statsbudsjettet for 2018 må følge opp kvalitetsmeldingen og tydeliggjøre behovene for oppgradering av undervisningsbygg og infrastruktur for mer studentaktive og innovative undervisningsmetoder, og mulighet for høy kvalitet i forskningen.  Vi foreslår å øke tempoet på rehabiliterings- og vedlikeholdssiden ved at kap 260, post 50 økes med 300 mill. kroner i 2018. Det er videre nødvendig med en konkret og planmessig tilnærming til hvordan de dokumenterte behovene skal dekkes og prioriteres.  Forskerforbundet mener at det i tilknytning til langtidsplanen for forskning og høyere utdanning må etableres en investeringsplan som inkluderer en køordning for større bygge- og vedlikeholdsprosjekter i universitets- og høyskolesektoren.

Styrk forskningsinstituttenes basisbevilgninger

Det er tverrpolitisk enighet om at instituttsektoren fyller en viktig funksjon i form av forskningsbasert rådgivning til forvaltningen og som leverandør av anvendt forskning.  Instituttsektoren i Norge utfører nesten ¼ av all forskning i Norge målt som andel av samlet investering i FoU. Forskerforbundet er bekymret for instituttenes mulighet til å utføre samfunnsoppdraget og for de ansattes arbeidsvilkår.  Over tid har det utviklet seg en situasjon der de ansatte bruker mer og mer av tiden på prosjektakkvisisjon. Samtidig blir det stadig mindre tid til faglig utvikling. Dette rammer både kvalitet og effektivitet.

Statsbudsjettet for 2017 innebærer samlet sett en nedgang i basisbevilgningen til forskningsinstituttene.  Det er svært uheldig. En fortsatt levedyktig instituttsektor krever en styrket, ikke svekket, basisbevilgning. Den statlige basisfinansieringen brukes til langsiktig kunnskaps- og kompetanseoppbygging og skal stimulere til kvalitet, internasjonalisering og samarbeid. Det er nødvendig for at sektoren skal kunne tilby næringsliv og offentlig sektor relevant kompetanse og forskningstjenester av høy kvalitet, og for å kunne hevde seg i konkurransen om internasjonale forskningsmidler. 

Forskerforbundet foreslår at det foretas en gjennomgang av basisbevilgningene til forskningsinstituttene med mål om å sikre rammevilkår som gir en sunn instituttsektor med gode muligheter for kunnskapsbygging og faglig utvikling. Revidert langtidsplan for forskning og høyere utdanning må inneholde forpliktende økonomiske målsettinger som gir instituttsektoren en opptrapping av grunnbevilgningen.  Som et første steg, foreslår vi en opptrapping av basisbevilgningen på 100 mill. kroner for 2018.

Forskerforbundet mener BOA-indikatoren i finansieringen av universiteter og høyskoler vil virke konkurransevridende i forhold til forskningsinstituttene. De frittstående instituttene har som samfunnsoppdrag å drive anvendt oppdragsforskning, og har i motsetning til universiteter og høyskoler oppdragsinntekter som den viktigste delen av inntektsgrunnlaget. At flere institusjoner skal konkurrere på et marked som allerede er preget av hard konkurranse, vil være ineffektiv bruk av offentlige ressurser og svekke arbeidsdelingen og samarbeid mellom universiteter, høyskoler og forskningsinstitutt.

Forskerforbundet foreslår videre at det opprettes et eget program i Forskningsrådet forbeholdt instituttsektoren til å nyttiggjøre seg de store mengdene av data som samles inn i forbindelse med ulike anvendte prosjekter.  Slike data kan gi verdifull kunnskap og forskning som oppdragsgiver ikke ønsker å finansiere. Forskerforbundet foreslår at kap 285 på Kunnskapsdepartementets budsjett styrkes med 50 mill. kroner til dette formålet.

Arkiv- og museumssektoren – rammevilkår for forskning og utvikling

Forskning og kunnskapsutvikling er en sentral oppgave ved norske museer på linje med innsamling, bevaring og dokumentasjon. Institusjonene forvalter et unikt materiale som gir grunnlag for forskning og formidling. Museene må være forskningsmessig oppdaterte på det de skal forvalte og formidle og de ansatte må sikres ressurser til forskning og faglig utvikling for å innfri sitt samfunnsoppdrag.

Museumssektoren har store utfordringer når det gjelder å sikre de faglige ansatte adgang til å drive faglig utvikling. Det betyr at samfunnet går glipp av kunnskap som er verdifull i seg selv, og som kan være til nytte for andre forskningsmiljøer, som læringsarena for skoler og barnehager og i utviklingen av et vellykket nærings- og reiseliv.

Budsjettet for 2017 innebærer en realnedgang i bevilgningene til museene under Kulturdepartementet. Da er det utfordrende å ivareta bredden av oppgaver og samtidig sørge for faglig oppdatering og styrking av forskningsvirksomheten.  Forskerforbundet foreslår derfor at det settes av 50 mill. kroner på kap. 328 til opprettelse av et program i regi av Forskningsrådet der museene kan søke om støtte til forskningsprosjekter.

Arkivmeldingen trakk opp en rekke utfordringer som arkivmiljøet i Norge står overfor, blant annet knyttet til digitalisering. Det er et stort behov for forskning og kunnskapsutvikling, og sektoren etterspør selv en opptrappingsplan. Arkivverket har vært gjennom en større omstillingsprosess, og har nå en egen forskningsseksjon og en betydelig andel ansatte med forskerkompetanse. Likevel er forskningsvirksomheten relativ beskjeden. Det er nødvendig å styrke Arkivverkets rolle som drivkraft for kunnskapsutvikling og samarbeid i sektoren. Forskerforbundet etterlyser derfor prioritering av forskning på Arkivverkets områder, og mener utvikling av ny kunnskap og forskningsaktivitet må framgå som en eksplisitt del av Arkivverkets samfunnsoppdrag og virksomhet.

Styrk arbeids- og forskningsvilkår for feltarkeologene

Den lovpålagte forvaltningsarkeologien i Norge gjennomføres for en stor del av midlertidig ansatte arkeologer, ofte på korte kontrakter. Det er Klima- og miljødepartementet (KLD) og Riksantikvaren som forvalter kulturminneloven og lager retningslinjene for arbeidet. Det legges ikke inn ressurser til forskning, formidling og videre oppbevaring av kulturminnene eller opplæring av ansatte. Resultatet er dårligere kvalitet på kulturminnevernet, lite forskning på funnmaterialet og dårlige arbeidsvilkår for feltarkeologene.

Det er behov for tiltak som sikrer arbeids- og forskningsvilkår til feltarkeologene. Det er for 2017 en stor økning i KLD sine FoU-bevilgninger. Det er positivt, men økningen omfatter ikke forvaltningsarkeologien.  Forskerforbundet foreslår derfor at det i 2018 avsettes 20 mill. kroner på kap. 1429 til forskning og formidling på det forvaltningsarkeologiske funnmaterialet, til fordeling blant forvaltningsvirksomhetene som en fast andel av tiltakshavers bidrag (beløpet utgjør ca. 10 % av de årlige budsjettene tiltakshaver belastes for).

Med vennlig hilsen
Forskerforbundet

Petter Aaslestad
Leder

Hilde Gunn Avløyp
Generalsekretær

Kopi:
KUF-komiteen
Unio
Universitets- og høgskolerådet
Norges Forskningsråd
Norsk studentorganisasjon