Strukturmeldingen (Meld.St. 18, 2014-2015)

Kommentar til Stortingsmelding 18 (2014-15) Konsentrasjon for kvalitet

Det vises til Meld.St. 18 (2014-2015) Konsentrasjon for kvalitet: Strukturreform i universitets- og høyskolesektoren.

Formålet med strukturreformen er styrket kvalitet på utdanningen og forskningen. Forskerforbundet konstaterer imidlertid at stortingsmeldingen ikke inneholder tiltak eller virkemidler for økt kvalitet utenom fusjon. Forskerforbundets medlemmer bidrar gjerne til økt kvalitet på undervisning og forskning. Da er det imidlertid nødvendig å finne tiltak og virkemidler i tillegg til fusjon. Kvalitet koster – Forskerforbundet etterlyser innsatsen for økt kvalitet!

Økt kvalitet krever bedre rammevilkår. Det er nødvendig med et kompetanseløft i sektoren for å kunne gjennomføre regjeringens mål om økt andel førstestillinger samt innføring av femårig master i lærerutdanningen innen 2017. Videre vil vi blant annet nevne behovet for å øke FoU-andelen til de ansatte i sektoren, sikre de ansatte tid til bedre oppfølging av studentene og til forberedelse av undervisningen samt redusere bruken av midlertidig tilsetting. Forskerforbundet foreslår at det avsettes 75 mill kroner til å øke FoU-andelen til de ansatte samt at man utreder kostnadene ved et kompetanseløft blant de ansatte.

Gode fusjoner forutsetter god involvering av de ansatte på alle nivå i fusjonsprosessene. Vi vet at fusjonsprosesser er svært krevende og kostbare og at det det tar lang tid å etablere en ny organisasjon. Eventuelle synergigevinster kan tidligst tas ut 8-10 år etter fusjoneringen. Vi opplever imidlertid at kostnadene forbundet med fusjonsprosessene undervurderes og underkommuniseres i meldingen. For at fusjonene ikke skal gå ut over den faglige aktiviteten må institusjonenes faktiske kostnader forbundet med fusjons- og omstillingsprosessene dekkes. De 75 millioner kronene som er bevilget i 2015 vil på langt nær være tilstrekkelig. Vi oppfordrer Stortinget til å sørge for at fusjonsprosessene fullfinansieres.

Forskerforbundet er svært bekymret for signalet regjeringen sender om at den resultatbaserte andelen av rammebevilgningen skal økes over tid. Det vil gi mer kortsiktig finansiering, mer midlertidig tilsetting, mer tid på søknadsskriving og konkurranse fremfor undervisning og forskning for de ansatte. Dette er dårlig bruk av ressursene og gir ikke bedre kvalitet i forskning og utdanning. Vi oppfordrer Stortinget til å videreføre dagens basisfinansiering.

Oppsummering av Forskerforbundets viktigste kommentarer:

• Forskerforbundet foreslår at det avsettes 75 mill kroner til å øke FoU-andelen til de ansatte samt at man utreder kostnadene ved et kompetanseløft blant de ansatte.
• Forskerforbundet ber om at Stortinget krever en gjennomgang av de ansattes arbeidsvilkår med sikte på økt undervisnings- og forskningskvalitet.
• Vi oppfordrer Stortinget til å sørge for at fusjonsprosessene fullfinansieres slik at fusjonene ikke går ut over kvaliteten på utdanningen og forskningen.
• Vi oppfordrer Stortinget til å videreføre dagens nivå på basisfinansieringen.
• De «strukturrelevante kvalitetskriteriene» gir en systematisk høyere skår til de forskningstunge institusjonene. Vi ber om at kriteriene videreutvikles for å kunne ivareta et større mangfold i sektoren.
• Forskerforbundet ber om at Stortinget viderefører dagens ledelsesmodell med valgt rektor der institusjonene selv kan vedta tilsatt rektor. Dagens ordning ivaretar på en god måte institusjonenes behov for ulike løsninger.

Nedenfor gir vi noen kommentarer til de enkelte kapitler i meldingen:

Kapittel 2 Strukturreform for økt kvalitet

Det kan være gode, kvalitetsmessige grunner til å slå sammen institusjoner – eller organisere dem annerledes. Forskerforbundet mener imidlertid at meldingen er for ensidig opptatt av størrelse og at den med fordel burde drøftet hva som er gode indikatorer for kvalitet. Meldingen legger ikke frem noe forskningsbasert kunnskapsgrunnlag som tilsier at større enheter er gunstig i seg selv. Konklusjonen om at fusjonering er svaret på utfordringene synes derfor å være trukket på sviktende grunnlag og det fremstår fortsatt som meget uklart hva regjeringen legger i begrepet «robuste fagmiljøer» og kvalitet.

Forskerforbundet er positive til at regjeringen har varslet at den vil legge fram en egen melding om kvalitet i høyere utdanning våren 2017, men det arbeidet burde vært gjort før og lagt til grunn for strukturprosessene.

Fra allerede gjennomførte fusjoner i Norge, tilsvarende sammenslåingsprosesser i andre land og våre egne helseforetak vet vi at

• fusjonsprosesser er svært krevende for ansatte og ledelse mens det pågår,
• mer komplekse virksomheter med flere studiesteder gir økt utgifter forbundet med styring, administrasjon og drift,
• eventuelle effektiviseringsgevinster kan uansett ikke hentes ut før etter 8-10 år,
• nye og sammenslåtte virksomheter vil ha behov for andre bygg, anlegg og infrastruktur.

Den ukritiske beskrivelsen av at større enheter gir mer «effektiv ressursbruk» som vi finner i punkt 2.1.6 innebærer at regjeringen underkommuniserer utfordringene ved fusjonsprosesser og store komplekse virksomheter.

Forskerforbundet er også kritisk til at regjeringen i liten grad i denne meldingen retter søkelys mot de ansatte og deres arbeidsvilkår og hvilke endringer som her er nødvendige for å styrke «arbeidet med utdanningskvalitet, at utdanningen og forskningen blir mer internasjonal, at mer av forskningen holder internasjonal toppkvalitet, og at institusjonenes bidrag til samfunnsmessig innovasjon og verdiskaping øker».

Regjeringen har som et av sine sju punkter for forskning og høyere utdanning vektlagt å arbeide med hvordan vitenskapelig ansatte ivaretas. Det er godt dokumentert at de ansatte arbeider langt ut over normalarbeidsdagen og føler et sterkt krysspress for å nå de målene og forventningene som knyttes til UH-institusjonene og at mange er midlertidig ansatte. Det er vanskelig å se hvordan mer konkurranseutsatt finansiering og flere rekrutteringsstillinger – som er det eneste som loves i meldingen – skal bidra til å bedre situasjonen. Forskerforbundet ber om at Stortinget krever en gjennomgang av de ansattes arbeidsvilkår med sikte på økt undervisnings- og forskningskvalitet.

Vitenskapelig ansatte er forpliktet til å gi forskningsbasert utdanning og utøve FoU-virksomhet. Det hersker stadig en høyskolekultur og -finansiering ved en rekke institusjoner (også nye universiteter) når det kommer til FoU-ressurser. Dersom høyskolemiljøene skal øke sin forskningsinnsats er det nødvendig å øke de ansattes FoU-andel. Når institusjoner med ulik kultur for tildeling av forskningsressurser slår seg sammen er det nødvendig å finne felles omforente ordninger som sikrer de vitenskapelig ansatte FoU-tid. I en moderne og enhetlig UH-sektor må regjeringen få på plass en normalordning som fastslår og sikrer vitenskapelig ansatte rett til en balansert arbeidsfordeling mellom undervisning og FoU. FoU-ressurser er ikke et privilegium, men noe den enkelte må ha tilgang på for å gjøre jobben sin. Om den ansatte ikke leverer resultater som forventet, må det følges opp på individuell basis.

Kapittel 3 Utfordringer i universitets- og høyskolesektoren

Forskerforbundet er kritisk til analysen som meldingen gir av sektoren. Til tross for at meldingen (3.1) framhever at mye fungerer godt og det publiseres mer og utdannes flere kandidater med god kompetanse som får jobb, konkluderer den på svært spinkelt grunnlag at sektoren ikke er organisert for å møte fremtidens krav til kvalitet i utdanning og forskning. Meldingen legger ensidig vekt på svakhetstrekk ved det norske UH-systemet uten at det balanseres mot hva noen små institusjoner får til av fremragende utdanning og forskning, eller til forskjellene på finansieringsmuligheter. Internasjonale rapporter som konkluderer med at Norge har for mange små og sårbare fagmiljøer for å konkurrere i verdenstoppen vektlegges uten at det holdes opp mot verdien av den kunnskapsutvikling og kandidatproduksjon de mange små miljøene bidrar til i regionalt arbeidsliv.

Mange av institusjonene er høyskoler som har hatt som rolle å levere gode profesjonskandidater og dekke og videreutvikle regionale kunnskapsbehov. De er ikke finansiert med tanke på å drive store forskningsprosjekter i verdensklasse eller utvikle forskerutdanningsprogrammer. De har tilbudt utdanning i tråd med velferdsstatens behov tilpasset den finansiering de har fått. Sektoren har over tid prestert bedre på en rekke målbare områder som produserte studiepoeng, publikasjoner, andel førstestillinger, antall doktorgrader og innovasjonssamarbeid. Hele universitets- og høyskolesektoren har vært i endring over lengre tid, og er også langt mer dynamisk enn det meldingen legger opp til. Det viser at institusjonene er endringsvillige

Forskerforbundet er opptatt av at institusjonene selv må finne sin plass i den fremtidige strukturen. Det innebærer at de kvalitetskriteriene som meldingen legger til grunn for fremtidig struktur må videreutvikles til å ivareta et større mangfold.

Kapittel 4 Fremtidens universitets- og høyskolesektor

Forskerforbundet er kritiske til at departementet vil følge opp institusjoner som etter deres mening ikke bør fortsette som selvstendige institusjon etter fastlagte «strukturrelevante kvalitetskriterier». Vi oppfatter dette som et skritt i retning av tvungen fusjon og det vil vi advare mot, og oppfordrer Stortinget til å dempe dette punktet. Strukturkriteriene i meldingen bør endres fordi de gir systematisk høyere skår til de forskningstunge institusjonene. De profesjonstunge høyskolene med gjerne 0-10% FoU-tid i bunn til sine vitenskapelige ansatte vil nødvendigvis skåre lavt på indikatorer som årsverk i førstestilling, publisering, eksterne forskningsinntekter, størrelse på doktorgradsutdanningene og internasjonal orientering. Som påpekt ovenfor, kvalitetskriteriene som meldingen legger til grunn for fremtidig struktur, må videreutvikles for å kunne ivareta et større mangfold.

Høyskolenes styrke er blant annet knyttet til deres ivaretakelse av de regionale innovasjons- og kompetansebehov. Forskerforbundet er opptatt av at det etableres mekanismer som sikrer at sammenslåtte høyskoler kan ivareta sin regionale rolle innenfor rammen av de nye sammenslåtte institusjonene.

Det politiske presset for sammenslåing har vært stort, uten at aktuelle modeller, kriterier og helhetlig hensyn har vært tilstrekkelig klargjort for de involverte institusjonene. Det har ført til at enkelte mer eller mindre tilfeldig har funnet sammen med tanke på fusjonering i til dels ganske ulike strukturer. Sluttresultatet er kanskje ikke optimalt med henblikk på verken samlet ressursutnyttelse, faglige og administrative synergier eller ivaretakelse av mangfold og regionale behov. I lys av det manglende kunnskapsgrunnlaget for at større enheter er bedre, og i lys av at sektoren over tid har vist seg å være svært dynamisk, mener vi det er all grunn til å videreføre frivillighetsprinsippet uten noen former for ytre tvang.

Forskerforbundet er fornøyd med at meldingen varsler en evaluering av prosessene og forutsetter at dette følges opp i form av en forskningsbasert følgeevaluering.

Kapittel 5 Finansiering av høyere utdanning og forskning

En sterk basisbevilgning er avgjørende for at institusjonene kan tilby forskning og undervisning av god kvalitet, basert på forutsigbarhet og akademisk frihet. Forskerforbundet er derfor svært bekymret for signalet regjeringen sender om at den resultatbaserte andelen av rammebevilgningen skal økes over tid. Det vil gi mer kortsiktig finansiering, mer midlertidig tilsetting, mer tid på søknadsskriving og konkurranse fremfor undervisning og forskning for de ansatte. Vi mener dette er dårlig bruk av ressursene og at det gir dårligere kvalitet i forskning og utdanning, og oppfordrer Stortinget til å videreføre dagens nivå på basisfinansieringen.

Forskerforbundet er positiv til at regjeringen vil videreføre hovedtrekkene i dagens finansieringssystem. Vi mener imidlertid at det er uheldig at strukturmeldingen utsetter den konkrete avklaringen av det fremtidige finansieringssystemet til forslaget til statsbudsjett for 2016 i oktober. Diskusjonen om finansieringssystemet risikerer dermed å drukne i den generelle budsjettbehandlingen.

Kapittel 6 Styring, ledelse og administrasjon

Forskerforbundet går mot forslaget om å endre universitets- og høyskoleloven slik at ekstern styreleder og ansatt rektor blir hovedmodell for styring og ledelse av universitetene og høyskolene. Det finnes ikke forskningsbasert belegg for at konsernmodellen, som regjeringen nå legger opp til som normalordning, fører til bedre kvalitet i forskning og undervisning. Dagens modell med valgt rektor der institusjonene selv kan vedta tilsatt rektor, ivaretar på en god måte institusjonenes behov for ulike løsninger. Denne modellen understøtter institusjonenes autonomi og faglige uavhengighet og det vil være svært uheldig dersom regjeringen med dette vil endre på det. Vi mener derfor det er viktig å videreføre dagens modell.

Kapittel 7 Forholdet mellom universitets- og høyskolesektoren og instituttsektoren

Strukturmeldingen viser også at regjeringen ønsker mer samarbeid og mulig fusjonering mellom institutter og UH-institusjoner. Det kan være faglige velbegrunnede argumenter for dette, men det viser samtidig at man er lite interessert i å dyrke fram forskjeller og arbeidsdeling både innad i UH-sektoren og på tvers av sektorer.

Forskerforbundet oppfordrer Stortinget om å benytte anledningen til å drøfte en nasjonal politikk for instituttsektoren. Over tid har det utviklet seg en situasjon der de ansatte i sektoren bruker stadig mer av tiden på akkvisisjon, og det blir stadig mindre tid til å drive faglig utvikling. Dette er samtidig bakgrunnen for at flere institutter ønsker å la seg innlemme i universiteter og høyskoler. Forskerforbundet mener det er behov for å klargjøre rollen til instituttsektoren i det norske forsknings- og innovasjonssystemet for å sikre instituttene og deres ansatte økt langsiktighet og mer stabile rammevilkår.

Forskerforbundet er positiv til de foreslåtte tiltakene, men forutsetter at stipendiater og postdoktorer som tilsettes i instituttsektoren tilbys minst samme vilkår som fastsettes av forskrift for tilsetting av stipendiater i medhold av universitets- og høyskoleloven. Dette kan løses ved at forskriften hjemles slik at den gjelder alle institusjoner. Vi oppfordrer Stortinget om å følge opp dette punktet for å sikre like tilsettingsvilkår for stipendiater og postdoktorer i alle sektorer.

Kapittel 8 Andre kvalitetsfremmende virkemidler

Forskerforbundet er positiv til at det varsles en stortingsmelding om kvalitet i utdanningen våren 2017. Vi mener imidlertid at en slik melding burde kommet i forkant av strukturprosessen. Vi er også positive til forslaget om å vurdere systemer for fagfellevurdering av studieopplegg.

Det er viktig med en bred tilnærming til kvalitet i utdanningene. For å få et best mulig bilde av utdanningskvaliteten er det i tillegg til kvantitative mål viktig å vektlegge både studentperspektivet, vurderingene til fremtidige arbeidsgivere så vel som de ansattes perspektiv. De ansatte som arbeider med utdanning i det daglige har mye å bidra med når det gjelder forståelsen og utviklingen av kvalitet. Forskerforbundet forutsetter at deres vurderinger integreres og legges til grunn for målingen av utdanningskvalitet.

Kapittel 9 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forskerforbundet synes det er underlig at en melding som omhandler omfattende og ressurskrevende prosesser ikke drøfter de mulige økonomiske konsekvensene av fusjonsprosessene.

For at fusjonene ikke skal gå ut over den faglige aktiviteten må institusjonenes faktiske kostnader forbundet med fusjons- og omstillingsprosessene dekkes og da vil ikke 75 mill kr være tilstrekkelig. Det må etableres en ordning slik at institusjonene kan registrere og få kompensert sine merutgifter i forbindelse med fusjonsprosessene. Vi oppfordrer Stortinget om å pålegge regjeringen å sørge for fullfinansiering av prosessene.

For at fusjonsprosessene skal føre frem, er det viktig at det legges til rette for god involvering av de ansatte og deres organisasjoner på alle nivå gjennom hele prosessen. Her er det nødvendig med økte ressurser til tillitsvalgtarbeid slik at de ansatte kan bidra i fusjonsarbeidet på en god måte. Dette er avgjørende for vellykkede omstillingsprosesser, et fortsatt godt arbeidsmiljø og for ivaretakelse av fagmiljøene. Vi forventer at det oppfordres til å lytte til ansatte som skal sørge for utdanning, forskning, formidling og innovasjon av høy kvalitet.

Vi etterlyser en drøfting av behovene for bygg og infrastruktur i forbindelse med fusjonsprosessene. Sammenslåtte institusjoner vil kunne ha behov knyttet til bygg og infrastruktur om man skal kunne samle fagmiljøer med sikte på økt kvalitet i forskning og utdanning.

Videre etterlyser vi en drøfting av den potensielle permanente merkostnaden ved å drifte de nye sammenslåtte institusjonene. Større organisasjoner krever mer administrasjon i seg selv, og mer komplekse virksomheter med flere studiesteder gir økte utgifter forbundet med styring, administrasjon og drift. Forskerforbundet mener det er grunn til å hevde at de sammenslåtte institusjonene vil kreve en varig økning i bevilgningene bare for å opprettholde dagens aktivitetsnivå.

Med vennlig hilsen
Forskerforbundet

Petter Aaslestad
Leder       

Hilde Gunn Avløyp
Generalsekretær

Kopi:     Kunnskapsdepartementet